I SA/Wa 1801/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. Z. i E. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. Z. i E. C., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] (w decyzji błędnie podano datę [...] maja 2007 r.) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni [...] w R. nieruchomości Skarbu Państwa położonej w rejonie ul. [...], oznaczonej m. in. jako działki o numerach [...], [...] i [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 1991 r. nr [...]) i umorzył postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] sierpnia 1990 r. orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni [...] w R. nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2005 r. B. Z. i E. C. wystąpiły do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...], [...] i [...] , podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pismem z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste m. in. nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...], [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r. Jednak po rozpatrzeniu odwołania B. Z. i E. C. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r. w części dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...] i nr [...]. Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania B. Z. i E. C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i po raz kolejny przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy W. P. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach tego postępowania ustalono, że Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] sierpnia 1990 r. znak: [...] orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni [...] w R. stanowiące własność Skarbu Państwa m.in. przedmiotowe działki o numerach [...], [...] i [...]. W oparciu o tę decyzję w dniu [...] lutego 1991 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w R. została sporządzona umowa wieczystego użytkowania w formie aktu notarialnego Rep.[...]. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r. nie toczyło się postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie zwrotowe zostało bowiem rozpoczęte wnioskiem z 2001 r. i obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] oddalił skargę skarżących na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu wojewódzkiego wnioskodawczynie B. Z. i E. C. nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem ich zainteresowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego, zaś ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywała by były właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste był stroną postępowania toczącego się na podstawie przepisów tego aktu prawnego. Z tego powodu żądanie byłych właścicieli nie mogło stanowić podstawy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji ostatecznej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. Z. i E. C. złożyły odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosły, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy co do istoty. Zdaniem odwołujących się posiadają one przymiot strony i należycie uzasadniły swój interes prawny faktem, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała, że były właściciel nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste mógł być stroną postępowania toczącego sie na podstawie przepisów tego aktu po spełnieniu określonych przesłanek (art. 23 ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji). Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy, przywołując treść art. 157 kpa oraz aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił znaczenie pojęcia "strona postępowania administracyjnego" wynikające z treści art. 28 kpa oraz pojęcie interesu prawnego i interesu faktycznego. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy organ II instancji stwierdził, że wnioskodawczynie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r. nie posiadają praw rzeczowych do działek o numerach [...], [...] i nr [...]. Żadna także norma prawna nie wskazuje na interes prawny wnioskodawczyń do podważania decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, co oznacza, że nie posiadają one obecnie legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta R. w przedmiotowym zakresie. Organ II instancji uznał także, że skoro sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości została już zakończona ostateczną decyzją administracyjną, wydaną na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ostatecznie zostało stwierdzone, iż byłym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości nie służy roszczenie o jej zwrot. Równocześnie jednak organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r., zostało już wszczęte, jednak wniosek o jego wszczęcie pochodził od podmiotu nieposiadającego legitymacji prawnej do jego wniesienia. W tej sytuacji wadliwie wszczęte postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, bowiem brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego (jak uczynił to organ I instancji w rozpatrywanej sprawie), które uprzednio zostało już (wadliwie) wszczęte. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i równocześnie umorzył wadliwie wszczęte postępowanie nadzorcze. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły B. Z. i E. C. W uzasadnieniu skarżące podtrzymały w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Zarzuciły zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisu art. 8 kpa poprzez działania powodujące zmniejszenie zaufania obywateli do organów Państwa, - naruszenie przepisu art. 28 kpa poprzez nieuznanie skarżących jako stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r., - naruszenie przepisu art. 156 § 1 ust. 2 kpa poprzez nieuznanie braku powiadomienia byłych właścicieli o możliwości skorzystania z prawa pierwokupu za rażące naruszenie prawa, a w związku z tym uznanie, że nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r. , oraz - naruszenie przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez zupełną marginalizację jego znaczenia, mimo, że to właśnie przez naruszenie tego przepisu skarżące zostały pokrzywdzone. Warunkuje to, zdaniem skarżących, istnienie ich interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że przed przeprowadzeniem postępowania nadzorczego organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ograniczającego się do zbadania zagadnień formalnych. Na tym etapie postępowania organ bada, czy żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie oraz czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych. Z treści art. 28 kpa wynika natomiast, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności kwestionowanych przez skarżące decyzji jest ustalenie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni R. w R. nieruchomości Skarbu Państwa położonej w rejonie ul.[...], oznaczonej m. in. jako działki o numerach [...],[...] i [...] pochodził od strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z orzecznictwem sądowym stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Złożenie wniosku przez osobę nieuprawnioną musi spowodować wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa). Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że jak wynika z akt administracyjnych umową sprzedaży z dnia [...] września 1974 r. Skarb Państwa nabył od skarżących w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha [...] m2. Z tą datą skarżące utraciły zatem tytuł prawny do spornych działek. Następnie część wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającą obecnym działkom o numerach [...], [...] i [...] Skarb Państwa jako ich właściciel oddał Spółdzielni [...] w R. w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1991 r. Prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej w dniu [...] września 1997 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę B. Z. i E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. umarzającą wszczęte wnioskiem z dnia 4 czerwca 2001 r. postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Z powyższego wynika, że skarżące nie były stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1990 r. Pozostaje zatem do rozważenia kwestia, czy skarżące obecnie posiadają interes prawny lub obowiązek, którego dotyczyć mogłyby skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W tym zakresie skarżące wywodzą swój interes prawny z treści art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Z tym stanowiskiem zgodzić sie nie można. Przepis art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na który powołują się skarżące również w złożonej skardze, stanowiący, że "Byli właściciele nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercy mają pierwszeństwo w ich nabyciu, jeżeli zaoferują cenę równą wartości tej nieruchomości ustalonej w sposób określony w art. 38. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio, chyba że adres byłego właściciela nieruchomości nie jest znany." został bowiem przez ustawodawcę dodany (w ramach obowiązującej wówczas numeracji do art. 28) dopiero w nowelizacji tej ustawy z dnia 29 września 1990 r. (art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Dz.U. Nr 79, poz. 464, który wszedł w życie w dniu 4 grudnia 1990 r.), a więc nie obowiązywał w dniu wydania przez Prezydenta Miasta R. kwestionowanej decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste m.in. spornych działek. W dniu wydania tej decyzji obowiązywał w tym zakresie art. 27 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74), który stanowił, że "Osobie fizycznej, która przeniosła na Państwo własność nieruchomości albo utraciła tę własność na skutek wywłaszczenia, przysługuje pierwszeństwo nabycia od Państwa przeznaczonej do oddania w użytkowanie wieczyste działki pod budowę domów lub budynków wymienionych w art. 23 ust. 1. Pierwszeństwo, o którym mowa w ust. 1, dotyczy nabycia tylko jednej działki.". Przepis ten odmiennie niż art. 23 ust. 4 nie dotyczył zatem pierwszeństwa w nabyciu wcześniej wywłaszczonych nieruchomości lecz wszelkich nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste jako działki pod budowę domów lub budynków wymienionych w art. 23 ust. 1 tej ustawy. Równocześnie wyjaśnić należy, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji obowiązywał również art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. Nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie tej nieruchomości na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i technicznej." Jednak jak wynika z akt sprawy w 1990 roku nie toczyło się jeszcze postępowanie o zwrot nabytej przez Państwo nieruchomości. Tak więc ani przepis art. 27, ani 28, ani 74 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta R.) nie może stanowić podstawy do wywiedzenia przymiotu strony skarżących w postępowaniu nadzorczym. Oznacza to, że Minister prawidłowo ocenił, że po stronie skarżących brak jest interesu prawnego wywiedzionego z konkretnej normy prawa, który dawałby podstawę do uznania skarżących za strony w rozumieniu art. 28 kpa. Co najwyżej w rozpatrywanej sprawie uznać można, że po stronie skarżących występuje interes faktyczny w wycofaniu z obiegu prawnego decyzji z 1990 r. Jednak żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 w związku z art. 28 kpa. Nie każdy bowiem związek pomiędzy ewentualnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Istnienie interesu prawnego wymaga, by te uprawnienia znajdowały konkretyzację w postępowaniu administracyjnym z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym. Tenże warunek nie zachodzi w przypadku skarżących w niniejszej sprawie. Prawidłowo zatem organ II instancji uznał, że skarżące nie mogły w tej sytuacji skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1990 r. Należy ponadto zaznaczyć, że brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 725/05, niepubl.). W ocenie Sądu brak interesu prawnego skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji był możliwy do ustalenia już w chwili złożenia przez nie wniosku w tym przedmiocie, co winno było skutkować odmową organu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa. Skoro jednak organ I instancji wszczął postępowanie celem zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności i dopiero w toku tego postępowania stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od osób nie będących stroną w sprawie, to jak prawidłowo wywiódł to organ II instancji, nie mógł już wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, lecz właściwym było umorzenie postępowania. Stosownie bowiem do art. 105 kpa organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który to brak wyklucza dalsze prowadzenie tego postępowania. Skoro zaś organ I instancji nie postąpił we właściwy sposób, to organ II instancji władny był na mocy art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzyć wszczęte przez ten organ postępowanie administracyjne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.