I SA/Wa 1801/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. C., A. R., E. G. i M. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość pod nazwą "[...]" o pow. [...] ha, w części dotyczącej działek o pow. o łącznej powierzchni [...] ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło, że nieruchomość ziemska stanowiąca własność J. C. "[...]" Gm. [...], pow. [...] o powierzchni [...] ha, podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Minister Rolnictwa orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1954 r., nr [...] utrzymał je w mocy. Wniosek o stwierdzenie nieważności powołanych wyżej orzeczeń wniósł J. C., syn J. C. byłego właściciela nieruchomości ziemskiej "[...]". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r. utrzymującego w mocy orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli następcy prawni byłego właściciela Z. C., A. R., E. G. i M. L.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2006r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2266/06 uchylił decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz [...] października 2006 r., zarzucając organowi nienależyte zbadanie zebranego materiału dowodowego. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], w pkt [...] stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] czerwca 1954r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1953r. w części dotyczącej działek w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej [...] o łącznej pow. [...] ha - nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Jednocześnie w pkt [...] tejże decyzji Minister stwierdził, że wyżej wymienione orzeczenie z [...] czerwca 1954 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 r., zostało wydane z naruszeniem prawa w części stanowiącej obecnie działki w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej [...] o łącznej pow. [...] ha - nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] - w tej części zaistniały bowiem zdaniem Ministra nieodwracalne skutki prawne. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Z. C., A. R., E. G. oraz M. L., wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, że nieruchomość ziemska pod nazwą "[...]", w części dotyczącej powierzchni [...] ha, nie podpada pod działanie art. 2 ust. lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ([...]), wskazując, że żądanie objęte wnioskiem, było już przedmiotem postępowania administracyjnego i kolejny tożsamy wniosek nie może być ponownie przez strony składany. Na powyższe postanowienie M. L., Z. C., A. R. i E. G., wniosły zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., uznając, organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do art. 61 a k.p.a. w przypadku, gdy żądanie, o którym mowa w tym przepisie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Minister wskazał, że jak słusznie zauważył to organ pierwszej instancji, omawiana sprawa była już przedmiotem postępowania administracyjnego i została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1954 r. utrzymującym w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1953 r. Orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego jedynie w części decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1954 r. oraz orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. - w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...];[...] oraz [...] o łącznej pow. [...] ha. W pozostałym zakresie tj. w stosunku do działek o łącznej pow. [...] ha, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1954 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Minister podkreślił, że ponowne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy spełniałoby przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności wydanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dopóki bowiem orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Wojewoda [...] prawidłowo zatem stwierdził, że rozpoznawanie sprawy po raz kolejny przez organ administracji byłoby nieuprawnione. Na powyższe postanowienie Z. C., A. R., E. G., M. L., reprezentowane przez A. S., wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na dokonaniu nieprawidłowej wykładni podania zawierającego żądanie wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego; 2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na: a) stwierdzeniu, że pomiędzy sprawą administracyjną zakończoną orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1954 r. oraz utrzymanym nim w mocy orzeczenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1953 r., a sprawą administracyjną inicjowaną wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. zachodzi tożsamość. Organy błędnie przyjęły, że wnioskodawcy w swoim wniosku z dnia [...] listopada 2014 r., działając na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia, domagają się stwierdzenia, że nieruchomości ziemska pod nazwą "[...]" w części opisanej wyżej nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Tymczasem wnioskodawcy w podaniu, zwrócili się o stwierdzenie, że nieruchomość "[...]" w części opisanej wyżej nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu ale ze względu na to, że nieruchomość ta stanowi własność osób trzecich do tej części nieruchomości ziemskiej, nie zaistnieją skutki prawno-rzeczowe wynikające z § 5 i 6 rozporządzenia; b) pozbawieniu skarżących prawnej możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu bezprawnego pozbawienia własności nieruchomości poprzez odmowę wszczęcia postępowania zmierzającego do uzyskania orzeczenia prejudycjalnego opartego na o § 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w sytuacji, gdy wcześniejsze orzeczenie prejudycjalne oparte na art. 156 § 2 k.p.a. nie pozwala na wykazanie adekwatnego związku pomiędzy wydaniem prawomocnej decyzji pozbawiającej własności nieruchomości a szkodą, a w konsekwencji rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. w sposób sprzeczny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. 3) art. 11 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wadliwej konstrukcji uzasadnienia postanowienia i nie odniesienie się w merytoryczny sposób do zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Powyższy przepis wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publik. Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Z akt sprawy bezsprzecznie bowiem wynika, że zgłoszone przez Skarżących żądanie stwierdzenia na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN o reformie rolnej, że działki szczegółowo wymienione w treści postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nie podpadały pod działanie art. 2 ust.1 lit.e dekretu, zostało rozstrzygnięte orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1954 r. utrzymującym w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1953 r. Wskazane orzeczenie zostało wyeliminowane jedynie w części decyzją nadzorczą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. w odniesieniu do działek nr [...],[...] oraz [...]. W odniesieniu zaś do działek objętych kontrolowanymi obecnie postanowieniami Minister stwierdził wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że we wskazanym zakresie pomimo dostrzeżonej przez organ wadliwości , pozostało ono zatem w obrocie prawnym . Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, w pełni podziela pogląd Ministra, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 61 a § 1 k.p.a., art. 11 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające m.in. na dokonaniu nieprawidłowej wykładni podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania; stwierdzeniu, że istnieje tożsamość pomiędzy sprawą administracyjną zakończoną orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1954r., a sprawą inicjowaną przedmiotowym wnioskiem; pozbawieniu Skarżących prawnej możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu bezprawnego pozbawienia własności nieruchomości oraz wadliwej konstrukcji uzasadnienia postanowienia i nie odniesienie się w merytoryczny sposób do zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. – stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi przez organy administracji. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Organ II instancji trafnie zauważył w odpowiedzi na skargę, że Skarżący zarzucają wadliwą "wykładnię podania", a nie wskazanych wyżej przepisów postępowania, przy czym nie wyjaśniają na czym, ich zdaniem, polegała ta niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie i jaki istotny wpływ mogło mieć na wynik sprawy Kwestionowanie przez Skarżących dostrzeżonej i omówionej wyżej tożsamości sprawy rozpoznawanej obecnie i sprawy zakończonej orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] czerwca 1954 r. utrzymującym w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1953 r., które to orzeczenie zostało wyeliminowane jedynie w części decyzją nadzorczą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. w odniesieniu do działek nr [...],[...] oraz [...], zaś w odniesieniu zaś do działek objętych kontrolowanymi obecnie postanowieniami Minister stwierdził wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa, nie znajduje faktycznego uzasadnienia. Okoliczność, że opisane wyżej postępowanie nie zostało zainicjowane wnioskiem strony nie może zostać uznana za przesądzającą w sprawie. Istotnym jest bowiem, że identyczność przedmiotu dokonanego rozstrzygnięcia, w zakresie skonkretyzowanej nieruchomości jest niewątpliwa w obydwu sprawach i nie była przez Skarżących negowana. Brak jest także uzasadnionych podstaw do uznania, że zaskarżone orzeczenie pozbawia Skarżących prawnej możliwości uzyskania odszkodowania. Skutki prawne decyzji stwierdzającej, że weryfikowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa są bowiem takie, że pozostawia ona w obrocie prawnym weryfikowaną decyzję, nie naruszając jej skutków prawnych i jednocześnie kształtuje podstawę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Za bezzasadny Sąd uznał ponadto zarzut naruszenia art. 11 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi zaskarżone postanowienie zawierało bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia z przytoczeniem zastosowanych przepisów prawa, jak również wyjaśniało zgodnie z zasadą przekonywania, zasadność przesłanek którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.