I SA/Wa 1801/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz I. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania I. B. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z [...] czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z 8 października 2019 r. I. B. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. S. Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...] Prezydent orzekł o odmowie przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i poleciło dokonanie aktualizacji materiału dowodowego, gdyż ustalenia zalegające w aktach pochodziły sprzed ponad 2 lat. W toku postępowania, I. B. złożyła m. in. oświadczenie: że nie pracuje, nie pobierała i nie pobiera żadnych innych świadczeń od przeszło 3 lat, tj. od chwili sprawowania opieki. Decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr Prezydent ponownie odmówił I. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Kolegium - decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...] - uchyliło decyzję organu I instancji i poleciło uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez wezwanie do udokumentowania zatrudnienia wykonywanego przed datą złożenia wniosku o świadczenie oraz datą złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnoprawności. Przy piśmie z 10 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej złożył umowy i świadectwa pracy dokumentujące zatrudnienie. Złożono także nieczytelne wydruki ZUS za 2016 r. Decyzją z [...] maja 2022 r., nr [...] Prezydent orzekł ponownie o odmowie przyznania I. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem J. S. W uzasadnieniu podał, że u osoby uprawnionej nie ustalono daty powstania niepełnosprawności. Przytoczono także wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 38/13, wskazując że wyrok ten nie może być jednak podstawą do przyznania świadczenia. Z tą decyzja ponownie nie zgodziła się I. B. i w złożonym w dniu 10 czerwca 2022 r. odwołaniu wniosła o zmianę decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2022 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2361/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. B. uchylił decyzję Kolegium z [...] lipca 2022 r. oraz decyzję Prezydenta z [...] maja 2022 r. Sąd wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy i co stanowi okoliczność niesporną, skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki. Jej matka zmarła [...] maja 2018 r. Skarżąca jest zatem osobą spokrewnioną z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu i zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności. Tym samym należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r."). Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 niesporne jest również, że podstawą odmowy przyznania świadczenia nie może stanowić moment powstania niepełnosprawności. Istotne natomiast dla ustalenia w niniejszej sprawie jest czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem oraz czy ma możliwość kontynuacji zatrudnienia w dotychczasowym zakresie z uwagi na zakres świadczonej przez nią opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Dalej Sąd wyjaśnił, że ojciec skarżącej, urodzony [...], orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z [...] marca 2019 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Wojewódzki Zespół do Spraw orzekania o Niepełnoprawności orzeczeniem z [...] maja 2019 r., utrzymał to orzeczenie w mocy. Jednakże, wobec zaskarżenia tych orzeczeń, wyrokiem z [...] stycznia 2021 r. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] zmienił decyzje Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i zaliczył J. S. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od [...] lutego 2019 r. na stałe. Sąd powszechny wskazał jednocześnie na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Bezspornie jest zatem (ja wskazał z kolei Sąd administracyjny), że ojciec skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. WSA stwierdził, że jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z 25 stycznia 2022 r. ojciec skarżącej cierpi na chorobę Alzhaimera a skarżąca wykonuje wobec niego wszelkie czynności higieniczne, pielęgnacyjne, czynności w gospodarstwie domowym oraz wozi na zajęci rehabilitacyjne, z których korzysta ojciec. Przy czym Sąd administracyjny zwrócił jednocześnie uwagę, że część złożonych przez organ dokumentów w tym oświadczanie skarżącej jest nieczytelne. Organ nie przeprowadził zatem należycie postępowania dowodowego skupiając się wyłącznie na wymiarze czasu pracy skarżącej w okresie poprzedzającym rezygnację z zatrudnienia w sytuacji gdy okoliczność w jakim wymiarze skarżąca świadczyła prace przed całkowitą rezygnacją z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem nie ma znaczenia. Istotne jest bowiem, że skarżąca z pracy zrezygnowała właśnie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem gdyż zakres opieki uniemożliwiał jej wykonywanie nawet w niewielkim wymiarze. W konsekwencji WSA stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą jest spowodowane innymi okolicznościami niż koniecznością objęcia niepełnosprawnego członka rodziny wymaganą opieką. W ocenie Sądu rozpoznającego wówczas sprawę skarżąca tym samym wykazała, że rezygnacja z zatrudnienia, spowodowana była koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Opieka ta stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem, związek między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną opieką jest bezpośredni i ścisły. Wobec tego Sąd podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej uwzględnią powyższą ocenę prawną, którą są związane z mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.), a następnie po uzupełnieniu akt o czytelne oświadczenie skarżącej rozpatrzą jej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy ponownie odmówił I. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej wnioskowanego w celu sprawowania opieki nad ojcem J. S. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ojciec wnioskodawczyni zmarł [...] stycznia 2023 r., a wnioskodawczyni od lutego 2023 r. nie podjęła prób zatrudnienia w żadnej firmie. Odwołanie od ww. decyzji, z zachowaniem ustawowo określonego terminu, złożyła I. B., a także działający w jej imieniu profesjonalny pełnomocnik. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powołaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2023 r. - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy przytoczył uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2023 r. i wskazał, że mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., Prezydent orzekając ponownie w sprawie obowiązany był uwzględnić wytyczne wskazane w ww. wyroku. Tymczasem, analiza wydanej decyzji nie uwzględnia tego wyroku, czym naruszono powyższy przepis. Kolegium stwierdziło, że Sąd jednoznacznie wypowiedział się, iż skarżąca z pracy zrezygnowała właśnie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem gdyż zakres opieki uniemożliwiał wykonywanie pracy nawet w niewielkim wymiarze. Związek między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną opieką jest bezpośredni i ścisły. Wobec tego Kolegium podniosło, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną Sądu a następnie, po uzupełnieniu akt o czytelne oświadczenie skarżącej, rozpatrzy jej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto Kolegium wskazało, że w obecnym stanie prawnym organ I instancji ma obowiązek rozpoznać wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Pogląd ten bowiem znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych jak i również zwrócił uwagę na to WSA orzekając w niniejszej sprawie. Pismem z 30 sierpnia 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw na powyższą decyzję organu odwoławczego, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie przez Prezydenta m. st. Warszawy reformatoryjnej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie wydanie takiej decyzji po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała, że stanowisko wyrażone przez Kolegium jest błędne. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest bowiem pogląd, że wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Pogląd ten uzasadnia się tym, że ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. określił wprost przesłankę jej wydania, tj. gdy "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w ww. przepisie. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Odnosząc się do zgodności z prawem wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej z 10 sierpnia 2023 r. w granicach wyznaczonych przepisem art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany przypomnieć, że powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1386/15). Ta ocena w żaden sposób nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 970-971). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tych warunkach obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, Kolegium nieprawidłowo uznało, że zaistniały w sprawie przyczyny do wydania - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad cechujących postępowanie zakończone decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2023 r. Ma zatem rację skarżąca, wskazując w złożonym sprzeciwie, że ustalenia faktyczne poczynione już w sprawie przez organ I instancji oraz zalecenia WSA nie czyniły sprawy niewyjaśnionej w stopniu nakazującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi I instancji. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Ponadto, co istotne w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy orzekał w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania (art. 153 p.p.s.a.), dokonanymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2361/22. Tym samym, Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że materiał dokumentacyjny dotknięty jest takimi brakami, których nie można ewentualnie uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku ocena prawna pozwalała więc organowi odwoławczemu na orzeczenie merytoryczne w trybie art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a., przy ewentualnym wykorzystaniu możliwości, jakie temu organowi służyły zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., a nie orzeczenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast rację ma Kolegium, że śmierć osoby w stosunku do której miała być sprawowana opieka powoduje, że postępowanie co do przyznania wnioskowanego świadczenia - za okres po śmierci uprawnionego - staje się bezprzedmiotowe. Z tych też przyczyn, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., dostrzegając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu odwoławczego uznając zarzuty sprzeciwu za uzasadnione. O należnym stronie skarżącej zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.