I SA/Wa 1808/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę I SA/Wa 1808/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania W. D., reprezentowanego przez radcę prawnego A. T., od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW [...], położonego w [...] przy ul. [...], na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW [...], położonego w [...] przy ul. [...], na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. D., reprezentowany przez A. T., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 ust. 1 I 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), oraz art. 28 Kpa. W wyniku jego rozpoznania Kolegium wydało zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu organ wskazał , że zgodnie z przepisem art. 127 § 1 Kpa prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie w rozumieniu art. 28 Kpa. Podmiot, który nie ma statusu strony, nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego, którego przedmiot - w świetle art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - dotyczy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu - przepisy ww. dekretu nie zawierając szczególnej regulacji, odsyłają do ogólnych norm postępowania administracyjnego (art. 28 Kpa). Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa), Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], aby mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym należy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Odnosząc powyższe do stanu sprawy organ odwoławczy podkreślił, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], a zatem z dniem 21 listopada 1945 r. grunt ww. nieruchomości przeszedł na własność gminy [...]. Na mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130), z dniem 13 kwietnia 1950 r. grunt nieruchomości stał się własnością Skarbu Państwa, zaś z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Gminy [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), co potwierdzone zostało decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 1996 r. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361, ze zm.), grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Miasta [...]. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 1948 r. nr [...], wynika, że własność nieruchomości p.n. "[...] część litera [...] rej. hip. [...] " o pow. [...] morgi miary nowopolskiej, uregulowana była wpisem jawnym na rzecz Magistratu miasta [...] co do gruntu o pow. [...] łokci kwadr, oraz C. E. J. trzech imion z domu P. R., co do reszty osady na mocy aktu kupna z dnia [...] lutego 1931 r. Objęcie gruntu przez gminę w posiadanie nastąpiło w dniu [...] listopada 1948 r., z dnie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, a zatem termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, upływał w dniu 25 maja 1949 r. Z akt sprawy Kolegium wywiodło , że C. R. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości w dniu [...] kwietnia 1949 r., a zatem z zachowaniem terminu. W dniu [...] lutego 1964 r. C. R. zawarła ze S. D. i A. D. umowę sprzedaży domu mieszkalnego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości z prawami i roszczeniami o przyznanie prawa wieczystego użytkowania normatywnej działki gruntu, na którym ten budynek się znajduje (akt notarialny Rep. [...] Nr. [...]). Organ podkreślił, że z § 2 tej umowy wynika jednocześnie , że została ona zawarta pod warunkiem, że Prezydium Rady Narodowej w [...] nie skorzysta z prawa pierwokupu służącego mu na mocy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach a chociaż Prezydium Rady Narodowej w [...] nie skorzystało z prawa pierwokupu, to jednak do zawarcia umowy rozporządzającej nie doszło. Decyzją z dnia [...] maja 1976 r. znak: [...], Naczelnik Dzielnicy [...] odmówił C. R. oraz S. i A. D. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] lit. [...] - część, o pow. [...] m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1976 r. znak: [...], wskazując, że została ona skierowana do osoby zmarłej. Z akt sprawy wynika, że C. R. zmarła w dniu [...] listopada 1975 r., zaś spadek po niej nabył Skarb Państwa (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] października 1991 r., sygn. akt [...]). S. D. zmarł w dniu [...] lutego 1990 r., a prawa do spadku po nim nabyli A. D., L. B., W. D. i B. D. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. sygn. akt [...]), zaś A. D. zmarła w dniu [...] sierpnia 1992 r. sygn. akt [...], a spadek po niej nabyli L. B., W. D. i B. D. W ocenie Kolegium z przedstawionego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że W. D. - spadkobierca S. i A. D., nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przywołał stanowisko zawarte w uchwale z dnia 10 listopada 1962 r., sygn. akt I CO 24/62, gdzie Sąd Najwyższy stwierdził, że jeżeli prezydium właściwej rady narodowej nie skorzystało z przysługującego mu prawa pierwokupu (wykupu), do przejścia własności nieruchomości na kupującego konieczne jest zawarcie przez niego i przez sprzedawcę bezwarunkowej umowy o przeniesienie własności albo uzyskanie orzeczenia sądowego stwierdzającego obowiązek zawarcia takiej umowy. Umowa z zastrzeżeniem pierwokupu ma charakter tylko umowy zobowiązującej, która rodzi zobowiązanie do zawarcia określonej umowy rozporządzającej. Jest to umowa zobowiązująca, warunkowa, która w razie rezygnacji (wyrażonej lub wynikającej z bezskutecznego upływu terminu) uprawnionego z przysługującego mu prawa pierwokupu nie prowadzi do przeniesienia własności. Strony takiej umowy muszą - dla realizacji zamierzonego celu gospodarczego - zawrzeć drugą umowę, już bezwarunkową, rodzącą skutki rzeczowe w postaci przeniesienia własności nieruchomości (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1968 r., sygn. akt III CZP 23/68, OSNC 1969/1/5). Kolegium stanęło na stanowisku, że skoro umowa z dnia [...] lutego 1964 r. została zawarta pod warunkiem, to wobec nie dojścia do skutku umowy rozporządzającej nie można uznać, aby odwołujący się nabył na jej podstawie roszczenia o przyznanie prawa wieczystego użytkowania normatywnej działki gruntu, a tym samym aby legitymował się on przymiotem strony w postępowaniu objętym skarżoną decyzją. Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sadu wniósł W. D. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy o którym mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. , tj art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art.28 k.p.a. , poprzez niezasadne umorzenie postępowania odwoławczego w wyniku nieuznania Skarżącego za stronę postępowania uprawnioną do wniesienia odwołania, gdy tymczasem ww status strony w tym postępowaniu posiada. W obszernym uzasadnieniu przedstawione zostało stanowisko prezentowane przez W. D. , ze szczególnym wskazaniem , że jego interes prawny w do występowania w sprawie potwierdza ewidentnie fakt złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do omawianej nieruchomości przez jego ojca S. D. w 1982r. , jak również treść aktu notarialnego umowy kupna - sprzedaży nieruchomości zawartej w 1964r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd badał zatem, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. , na skutek ustalenia przez organ odwoławczy, że Skarżącemu W. D. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dekretowego złożonego w dniu [...].04.1949r. przez C. R. , w odniesieniu do przyznania jej prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie czy Skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu, w którym Prezydent [...] orzekł - w trybie art. 7 ust. 1,2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu omawianej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jako następcy prawnego jej dawnej właścicielki. Tylko bowiem posiadanie tego przymiotu mogło uprawniać Skarżącego do wniesienia skutecznego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co wynika wprost z treści art. 127 § 1 k.p.a. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zdefiniowane zostało w art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym zaś czy określony podmiot ma interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy przesądzają, jak trafnie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie wyrażać się winien bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje-uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego artykułowaną zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądowym (por. B. Adamiak, K. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. 7, C.H. Beck, Warszawa 2005 r., str. 224 i n., wyrok NSA z 16.02.2010 r. I OSK 574/09 LexPolonica nr 2229633). Tak rozumiany interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustanowienie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. użytkowania wieczystego gruntu mają jedynie byli właściciele nieruchomości dekretowej i ich następcy prawni - których legitymacja procesowa wywodzi się z art. 7 ust. 1 dekretu, a także każdy inny podmiot, który w dacie wydawania orzeczenia legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej postępowaniem. Decyzja podejmowana w tym przedmiocie dotyczy bowiem stosunków własnościowych między tymi podmiotami i organem gminy będącej właścicielem gruntu. One też są w związku z tym stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że przez prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości należy rozumieć wyłącznie własność i użytkowanie wieczyste gruntu. W ocenie Sądu, Skarżący posiada w niniejszym postępowaniu wyłącznie interes faktyczny, a nie interes prawny. Nie posiada zatem legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r. Ocena okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie prowadzi do wniosku, że umowa z dnia 29 lutego 1964 r., pomiędzy C. R. a poprzednikami prawnymi Skarżącego , została zawarta pod warunkiem, że Prezydium Rady Narodowej w [...] nie skorzysta z prawa pierwokupu służącego temu organowi na mocy ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Fakt ten w sposób jednoznaczny wynika z treści przedłożonego do akt sprawy aktu notarialnego, w którym to dokumencie notariusz wyczerpująco pouczył strony o skutkach prawnych podejmowanych następnie czynności i zdarzeń . Poza sporem jest, że umowa rozporządzająca przeniesieniem własności nieruchomości nie doszła do skutku. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że W. D. oraz pozostali spadkobiercy S. i A. małżonków D. nabyli na jej podstawie roszczenia o przyznanie prawa wieczystego użytkowania normatywnej działki gruntu spornej nieruchomości. Podkreślenia wymaga bowiem, że zawarcie umowy z zastrzeżeniem prawa pierwokupu ma walor umowy zobowiązującej, która rodzi zobowiązanie do zawarcia określonej umowy rozporządzającej. Jest to umowa zobowiązująca, warunkowa, która w razie rezygnacji (wyrażonej lub wynikającej z bezskutecznego upływu terminu) uprawnionego z przysługującego mu prawa pierwokupu nie prowadzi do przeniesienia własności. Strony takiej umowy muszą - dla realizacji zamierzonego celu gospodarczego - zawrzeć drugą umowę, już bezwarunkową, rodzącą skutki rzeczowe w postaci przeniesienia własności nieruchomości. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] trafnie przywołało na poparcie swojego stanowiska uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1968 r., sygn. akt III CZP 23/68, OSNC 1969/1/5. Z akt sprawy wynika ponadto, że następcy prawni S. i A. małżonków D. czynili bezskuteczne starania o nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia. Rozstrzygnięcia odmowne zawarte w orzeczeniach sądów powszechnych obu instancji stanowią materiał dowodowy postępowania administracyjnego. We wskazanej sytuacji, skoro Skarżący nie jest stroną postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie przysługuje mu żadne uprawnienia związane z tym postępowaniem, a więc i uprawnienia do składania jakichkolwiek wniosków, w tym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Reasumując, należy stwierdzić, że wniesienie odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji strony oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wszczętego tym odwołaniem postępowania przed organem drugiej instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy, a to prowadzić musi do jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odpowiada prawu, a zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji