I SA/Wa 1811/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. [...] w K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej S. [...] w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej: ustawa komunalizacyjna) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], ark. mapy [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] wystąpiła [...] w K. W uzasadnieniu wskazano, że poprzednicy prawni wnioskodawcy użytkowali przedmiotową działkę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku [...] w K., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Została wydana przez organ właściwy, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Z akt sprawy wynika, że jest to pierwsza decyzja w przedmiocie komunalizacji wskazanej działki, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały oraz że w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. W ocenie organu nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] stanowił art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, czy też innych podmiotów stanowiące ich własność. Minister podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...] wskazano, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie orzeczenia [...] w K. z dnia [...] sierpnia 1960 r. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wnioskodawca nie kwestionuje zatem jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających komunalizację mienia, tj. prawo własności Skarbu Państwa do mienia podlegającego komunalizacji. Spółdzielnia wskazuje jednak, że jej poprzednicy prawni użytkowali przedmiotową działkę. Minister nie zgodził się z twierdzeniem Spółdzielni, że przepisy ustawy komunalizacyjnej nie dawały podstawy do komunalizacji mienia, będącego w posiadaniu Spółdzielni. Z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia nie dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie, że legitymowała się decyzją ustalającą opłaty za użytkowanie. Decyzja administracyjna, ustalająca opłatę za użytkowanie nie może być utożsamiana z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wystąpiła [...] w K. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2011 r. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 10 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2271/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie ma pewności w tej sprawie, iż skarżąca Spółdzielnia nie miała tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w dniu komunalizacji z mocy prawa. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku Sąd z urzędu dopuścił dowód uzupełniający z dokumentów załączonych do skargi: wyciągu z protokółu posiedzenia Powiatowej Komisji Ziemskiej [...] w K. z dnia [...] stycznia 1959 r. oraz pisma Rejonowej Spółdzielni Ogrodniczej "[...]" z dnia [...] stycznia 1959 r. skierowanego do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Rolnictwa w K., wraz z adnotacją na nim zawartą. Z dokumentów tych wynika, że na wniosek poprzedniczki prawnej obecnej skarżącej [...] w K.(jak twierdzi sama skarżąca), z działki nr [...] wydzielono staw i ok. [...] ha gruntów ornych w celu przekazania [...] na warunkach dekretu cyt. "o reformie rolnej i osadnictwie rolnym z dnia [...] IX 1946 r." Dokumentów tych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zgromadził w trakcie postępowania, ani ich nie analizował. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie wyjaśniły w jednoznaczny sposób kwestii tytułu prawnego skarżącej Spółdzielni do działki nr [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w kontekście powoływanego przez organ art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Jednocześnie Sąd zlecił by ponownie rozpoznając sprawę organ w szczególności ustalił: 1. jaki stan prawny obowiązywał w dacie sporządzenia protokołu z dnia [...] stycznia 1959 r. jeśli chodzi o przekazywanie gruntów państwowych (PFZ) w użytkowanie spółdzielniom, 2. czy ustalenia Powiatowej Komisji Ziemskiej zawarte w protokole z [...] stycznia 1959 r. można uznać za decyzję administracyjną (lub inną formę prawną) kreującą po stronie [...] tytuł prawny do przekazanej nieruchomości, a jeśli tak, 3. to czy można wykazać następstwo prawne obecnej skarżącej po [...]. W zależności od poczynionych ustaleń organ rozstrzygnie sprawę mając na względzie, że ewentualny brak tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości po stronie wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, powinien prowadzić do umorzenia postępowania nadzorczego (jeśli już zostało wszczęte), w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., a nie do rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ponownie rozpoznają sprawę wniosku [...] w K. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] lutego 1991 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1991 r. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazany przepis odnosi się do mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których ww. organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, które stało się w dniu wejścia w życie ustawy - w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Należenie mienia ogólnonarodowego do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Oznacza to posiadanie względem tego mienia tytułu prawnego, a nie jedynie faktyczne nim władanie. Stan prawny i faktyczny skomunalizowanych nieruchomości ustala się na dzień 27 maja 1990 r, Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza, co nastąpiło z mocy prawa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1407/97). Karta inwentaryzacyjna [...] stanowiąca część integralną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., znak: [...], wskazuje, że Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1960 r., Nr [...]. Natomiast w rubryce "osoba prawna, osoba fizyczna lub jednostka, której oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste, zarząd lub użytkowanie" wskazano [...] w K., bez wskazania jaki tytuł prawny podmiot ten posiadał. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. [...] w K. legitymowała się decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] września 1986 r. Nr [...] ustalającą opłaty za użytkowanie działki nr [...]. Z dokumentacji przedstawionej przez [...] w K. przy piśmie z dnia [...].11.2012 r. jednoznacznie wynika, w ocenie organu, że jest ona następcą prawnym Rejonowej [...]". Organ ustalił także, że w dacie sporządzania protokołu z posiedzenia Powiatowej Komisji PPRN w K. z [...] stycznia 1959 r. kwestie nabywania i przekazywania spółdzielniom nieruchomości regulowane były przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1951 r. w sprawie przekazywania rolniczym spółdzielniom produkcyjnym nieruchomości rolnych, stanowiących własność Państwa (Dz. U. z 1951 r., Nr 10, poz. 77). Zgodnie z art. 2 tego dekretu prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie dekretu służy wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności m.in. spółdzielniom (pkt. 6). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1951 r. zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Mając na uwadze przytoczoną w uzasadnieniu decyzji treść art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341 ze zm.) organ nadzoru uznał, że zarówno odręczny zapis na wniosku [...] z dnia [...] stycznia 1959 r. jak również protokół z posiedzenia Powiatowej Komisji PPRN w K. sporządzony w styczniu 1959 r. nie posiadają charakteru decyzji administracyjnej, ani innego aktu prawnego rodzącego tytuł prawny do działki nr [...]. W ocenie organu istotne dla sprawy jest to, że w obrocie prawnym znajduje się orzeczenie PPNR, WRiL w K. z [...] sierpnia 1960 r. Nr [...], na mocy którego Skarb Państwa stal się właścicielem działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ nadzoru uznał, że wnioskodawca nie wykazał, aby w dniu komunalizacji posiadał tytuł prawny do skomunalizowanej działki nr [...]. Przy komunalizacji tej działki nie doszło do rażącego naruszenia przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. wobec tego nie ma podstaw do wyeliminowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.1991 r. z obrotu prawnego we wskazanym trybie. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosła [...], w której skarżonej decyzji zarzucila: 1. błędne ustalenie, że przedmiotowa działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 roku była mieniem należącym do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnie podstawowego lub przedsiębiorstwa państwowego; 2. bezpodstawne utożsamianie [...] z rolniczymi spółdzielniami produkcyjnymi; 3. błędne ustalenia, że adnotacja Komisji Ziemskiej z dnia [...] stycznia 1959 roku dokonana na wniosek Spółdzielni I. dz. [...]z dnia [...] stycznia 1959 roku nie jest decyzją. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż sprawa w dalszym ciągu nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej ostateczne rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja zapadła po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ nadzoru po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt i SA/Wa 2271/11, którym uchylone zostały poprzednie decyzje organu nadzoru w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wykonując zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu tego wyroku organ ustalił, że skarżąca [...] jest następcą prawnym [...] Zostało także przez organ ustalone, że w dacie sporządzenia protokołu z dnia [...] stycznia 1959 r. kwestie przekazywania gruntów państwowych w użytkowanie spółdzielniom regulował dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31) oraz wydane z upoważnienia art. 3 ust. 3 tego dekretu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1951 r. w sprawie przekazywania rolniczym spółdzielniom produkcyjnym nieruchomości rolnych stanowiących walność Państwa (Dz. U. Nr 10, poz. 77). Skoro rozporządzenie regulowało kwestie przekazywania nieruchomości rolnych rolniczym spółdzielniom produkcyjnym to nie mogło się ono odnosić do poprzedniczki prawnej skarżącej – [...] bowiem ta spółdzielnią nie była spółdzielnią produkcyjną. Z tego też względu ustalenia zawarte w protokole z [...] styczni a1959 r. Powiatowej Komisji Ziemskiej nie można uznać za decyzję wydaną w trybie przepisów powołanego wyżej rozporządzenia. Jednakże, w ocenie Sadu, zalecenie zawarte w wyroku z 10 lipca 2012 r., a dotyczące ustalenia stanu prawnego jeśli chodzi o przekazanie gruntów państwowych spółdzielniom, nie zostało przez organ wykonane w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy. Wynika bowiem z treści protokołu z posiedzenia Powiatowej Komisji Ziemskiej PPRN w K. z [...] stycznia 1959 r., że Komisja postanowiła wydzielić Rejonowej Spółdzielni [...] wskazane grunty na warunkach zgodnie z dekretem "o reformę rolnej i osadnictwie rolnym" z dnia [...].09.1946 r. Powołanie się na ten dekret sugeruje, że wydzielenie przedmiotowego gruntu dla [...] miało odbyć się według zasad wskazanych w tym dekrecie. Należy tylko zauważyć, że nie było dekretu z dnia 6.09.1946 r. o nazwie jak w powołanym protokole. Natomiast z dnia 6 września 1946 r. jest dekret o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 14.10.1946 r., Nr 49, poz. 279). Można więc uznać, że w protokole posługiwano się potoczną nazwą, skrótową, wskazanego aktu prawnego. Dekret ten obejmował swoim działaniem obszar powiatu K. Rozdział I dekretu przewidywał wydzielenie nieruchomości na cele publiczne a na podstawie m.in. art. 7 ust. 3 dekretu zostało wydane rozporządzenie Ministrów: Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej, Rolnictwa i Reform Rolnych, Skarbu oraz Odbudowy z dnia 14 października 1947 r. w porozumieniu z Ministrem Leśnictwa w sprawie włączeń i wydań z zapasu ziemi na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 21.10.1947 r., Nr 70, poz. 433). Organ w ogóle nie rozważył czy mogło dojść do przekazania przedmiotowej nieruchomości poprzedniczce prawnej skarżącej na warunkach i w trybie określonych w dekrecie z 6.09.1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska oraz wydanym z jego upoważnienia rozporządzeniu wykonawczym z dnia 14.10.1947 r. Wobec powyższego należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. gdyż w dalszym ciągu nie jest wyjaśniona w jednoznaczny sposób kwestia tytułu prawnego skarżącej Spółdzielni do działki nr [...], co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a co uzasadnia uchylenie tych decyzji. Rozpoznając sprawę po raz kolejny organ ustali, czy doszło do przekazania działki nr [...] na podstawie wskazanych wyżej przepisów dekretu i rozporządzenia. W sytuacji gdyby potwierdziło się, ze skarżąca nie posiada tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości to powinno prowadzić do umorzenia wszczętego już postępowania nadzorczego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., a nie do merytorycznego rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zwrócił na to uwagę już Sąd w wyroku z 10 lipca 2012 r. a uchybienie to stanowiło wówczas kolejny powód do uchylenia zaskarżonej decyzji. W obecnie kontrolowanej decyzji organ nie zastosował się również i do tego zalecenia i ponownie wydał wadliwe rozstrzygnięcie, przy uwzględnieniu dotychczasowych ustaleń. Stanowi to naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i również kolejny powód do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni i to wskazanie co do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Natomiast nieuzasadniony jest zarzut skargi, że błędnie organ ustalił, iż adnotacje Komisji Ziemskiej z [...] stycznia 1959 r. dokonane na wniosku Spółdzielni l. dz. [...] z dnia [...] stycznia 1959 roku nie jest decyzją. Ustalenie organu, ze adnotacja odręczna na wniosku Rejonowej [...] z dnia [...] stycznia 1959 r. nie jest decyzją jest prawidłowe. Brak tu jest niezbędnych elementów decyzji o jakich stanowił, obowiązujący w tej dacie, art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) a do, których należały: powołanie się na podstawę prawną, data, osnowa decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazanie, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Z wymienionych w art. 75 ust. 1 powołanego rozporządzenia elementów adnotacja ta zawiera tylko datę. Nie jest w ogóle wiadome kto dokonał tej adnotacji. Twierdzenie skarżącej, że jest to adnotacja Komisji Ziemskiej jest zupełnie dowolne, gdyż z niczego nie wynika. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.