I SA/Wa 1813/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku V. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 12 lutego 1949 r. M. i J. małż. O. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Prezydent W., orzeczeniem z dnia [...] listopada 1949 r., nr [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku, zaś orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1954 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości, wskazując na uchybienie terminu do złożenia wniosku dekretowego. W wyniku wniosku A. W. (następcy prawnego M. O. i J. O.) z dnia [...] września 2009 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1949 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1954 r. Organ wskazał, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę nastąpiło w dniu 16 kwietnia 1948 r., co wynika z Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., a zatem termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął w dniu 16 października 1948 r. M. i J. O. złożyli zaś wniosek dopiero w dniu 12 lutego 1949 r. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że termin do złożenia wniosku dekretowego ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu. Jego bezskuteczny upływ powodował wygaśnięcie roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej. W konsekwencji, wniosek złożony z przekroczeniem terminu nie mógł być uwzględniony, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. złożyła V. W. (następczyni prawna M. O. i J. O.). Wnioskodawczyni zarzuciła, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a ponadto, iż nieruchomość nie została skutecznie objęta w posiadanie przez Gminę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w dniu 12 lutego 1949 r., tj. po upływie 6-miesięcznego, zawitego terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu (tj. po dniu 19 października 1948 r.). W konsekwencji, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności odmownego orzeczenia administracyjnego. Kolegium podniosło także, że kwestionowanie przez V. W. prawidłowości objęcia ww. nieruchomości w posiadanie ze względu na podpisywanie ogłoszeń o objęciu przez wiceprezydentów W. nie może odnieść zamierzonego skutku. W dotychczasowym bowiem orzecznictwie sądów administracyjnych umocowanie wiceprezydentów do podpisywania wspomnianych ogłoszeń nie zostało zakwestionowane. Wiąże się to z faktem, że objęcie nieruchomości w posiadanie jest czynnością faktyczną, a nie prawną. Jednocześnie organ wskazał na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), zgodnie z którym "O przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie gminy Zarząd Miejski W. ogłasza w organie urzędowym Zarządu Miejskiego (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.)". Stosownie do § 10 tego rozporządzenia "Tryb prac Zarządu Miejskiego w toku postępowania unormowanego rozporządzeniem niniejszym określała instrukcja prezydenta miasta, zatwierdzona przez Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej". Kolegium podkreśliło, że przepisy rozporządzenia w żaden sposób nie odnosiły się do formy wspomnianej instrukcji, podobnie przepis art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie Gminy m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479) nie wskazywał, w jakiej formie Prezydent Miasta mógł upoważnić wiceprezydentów do podpisywania określonych dokumentów. Natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) wskazywały jedynie w § 3, że grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie, nie określając osób uprawnionych do podpisywania tego rodzaju ogłoszeń. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie zostały dotychczas uchylone, jednakże ustawodawca wprowadzał dodatkowe podstawy zwrotu przejętych nieruchomości także na rzecz osób, których roszczenia dekretowe wygasły. Przykładowo stosownie do art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j .t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r., wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Skargę na decyzję organu odwoławczego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli A. W. i V. W. - reprezentowani przez adw. A.P. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) pominięcie - obowiązującego - w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 10 z dnia 19 kwietnia 1948 r. w oparciu, o który objęto w posiadanie Gminy (w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r.) nieruchomość ozn. Hip.[...] – art. 54 ust. 1-3 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie Gminy m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479) o kompetencjach organów wykonawczych W., a skutkiem powyższego: 2) niezasadne uznanie skuteczności objęcia w posiadanie przez Gminę przedmiotowej nieruchomości w dniu 19 kwietnia 1948 r. ogłoszeniem podpisanym, bez wymaganego prawem upoważnienia, przez Wiceprezydenta Miasta, B. J., a wobec tego: 3) nieuprawnione przyjęcie, że wniosek o dekretowy tytuł do gruntu złożony w dniu 12 lutego 1949 r., złożony został z uchybieniem (materialnoprawnego) terminu. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż organ nadzoru ustalając okoliczności faktyczne i prawne istotne w sprawie pominął kwestię kompetencji urzędnika W. w osobie Wiceprezydenta B. J. do podpisania ogłoszenia o objęciu gruntów zawierających przedmiotową nieruchomość w posiadanie Gminy, bez czego niemożliwe jest ustalenie skuteczności owej czynności, a zatem postawienie zarzutu uchybienia terminowi przez złożenie wniosku w dniu 12 lutego 1949 r. W konsekwencji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. strona skarżąca, na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 19 czerwca 2013 r., złożyła uzupełnienie skargi. W uzupełnieniu podniosła, że z dołączonych dowodów wynika, iż ogłoszenie z dnia 19 kwietnia 1948 r. oparte zostało nie na planie (miasta) obowiązującym w dniu jego ogłoszenia, a na projekcie planu (miasta) i skutkiem powyższego opis z ogłoszenia nie tworzył zamkniętego obszaru (zostawiając nieopisanym obszar pomiędzy ulicami [...] co znaczy, że nie może być podstawą twierdzenia, że obejmuje (leżącą w dodatku w najbliższym sąsiedztwie "wyrwy") przedmiotową nieruchomość. Na rozprawie, strona skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie zasadnym byłoby powołanie uprawnionego geodety, celem dokonania analizy dołączonych planów, dokumentów i wypowiedzenie się w tym zakresie. Potwierdzenie tego faktu oznaczałoby, że terminem dla prawnych poprzedników stron jest ostatni termin przejmowania gruntów [...] – termin objęcia w posiadanie wszystkiego, czego dotąd nie objęto, tj. 25 maja 1949 r., w konsekwencji czego wniosek dekretowy M. i J. O. byłby skuteczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była kontrola orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1954 r., nr [...] o odmowie przyznania, w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - dalej "dekret", prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Powyższą odmowę organ uzasadnił tym, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony z przekroczeniem 6 – miesięcznego terminu, wynikającego z dekretu. Oceniając orzeczenie z dnia [...] czerwca 1954 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Prezydium Rady Narodowej w W. nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa przy jego wydawaniu bowiem, skoro objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę nastąpiło w dniu 16 kwietnia 1948 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. z dnia [...] kwietnia 1948 r., Nr [...]), a zatem termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął w dniu 16 października 1948 r. Bezsporne jest więc, zdaniem organu, że złożenie wniosku przez M. i J. O. - w dniu 12 lutego 1949 r. - nastąpiło po upływie dekretowego terminu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii. Pierwsza dotyczy podważania przez stronę skarżącą skuteczności objęcia przedmiotowej nieruchomości (przy ul. [...]) w posiadanie przez Gminę W. w dniu [...] kwietnia 1948 r., z uwagi na fakt, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie zostało podpisane przez Wiceprezydenta W. - bez wymaganego prawem upoważnienia od Prezydenta W. Drugi problem – zgłoszony na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym – dotyczy także podważania skuteczności objęcia w posiadanie nieruchomości przy ul. [...] w dniu 19 kwietnia 1948 r., jednakże z argumentacją, że ogłoszenie z dnia 19 kwietnia 1948 r. było nieskuteczne, ponieważ zostało oparte nie na planie (miasta) obowiązującym w dniu jego ogłoszenia, a na projekcie planu (miasta). Skutkiem czego opis z ogłoszenia nie tworzył zamkniętego obszaru, zostawiając nieopisanym obszar pomiędzy ulicami [...] - czyli nie obejmował przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji powyższych twierdzeń, w ocenie skarżących, terminem do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej poprzedników prawnych stron jest ostatni termin przyjmowania gruntów [...] (25 maja 1949 r.), wobec czego wniosek dekretowy był skuteczny. Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd zauważa, że tryb obejmowania w posiadanie nieruchomości [...] wskazany został w art. 4 dekretu oraz uszczegółowiony w przywoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. (i wcześniejszym rozporządzeniu z dnia 7 kwietnia 1946 r.) w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy i przewidywał, że objęcie w posiadanie uważa się za dokonane z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono stosowne ogłoszenie – tj. Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. (§ 3 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. i rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r.). Zarząd Miejski był organem zarządzającym i wykonawczym miasta, a w jego skład wchodził Prezydent Miasta, pięciu wiceprezydentów i dziewięciu ławników, ale działał jednoosobowo poprzez samodzielne załatwianie wszelkich czynności przez Prezydenta Miasta, co wynikało z art. 55 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie Gminy m. .st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479) - "Prezydent Miasta załatwia jednoosobowo i pod osobistą odpowiedzialnością wszelkie czynności Zarządu Miejskiego w zakresie, wskazanym w art. 6, przy pomocy wiceprezydentów i pracowników miejskich". Prezydent mógł jednak upoważnić do czynności wiceprezydentów lub pracowników miejskich, co z kolei wynikało z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. Wobec treści powyższych przepisów i zarzutów skargi należy więc odpowiedzieć na pytanie czy brak wymienienia w ogłoszeniu powyższego upoważnienia powoduje nieważność ogłoszenia, a tym samym można podważyć jego skuteczność, a wobec tego i skuteczność objęcia w posiadanie nieruchomości przy ul. [...]. Zdaniem sądu, po pierwsze należy stwierdzić, że ogłoszenie o objęcie w posiadanie nie stanowiło decyzji administracyjnej, bowiem nie było skierowane do indywidualnego adresata w konkretnej sprawie. Oznacza to brak przepisów pozwalających na stwierdzenie nieważności tego typu aktu administracyjnego (ogłoszenia), a w takiej sytuacji każdy akt organów administracji korzysta z domniemania ważności. Zatem do momentu braku prawidłowego zakwestionowania jego legalności i ważności, wywołuje skutki prawne. W tym wypadku skutkiem było objęcie w posiadanie. Jednak nawet przyjęcie dopuszczalności stosowania per analogiam przepisu art. 156 k.p.a. (stosowanego do decyzji) wobec ogłoszenia z dnia 19 kwietnia 1948 r. nie daje podstaw do konstatacji o jego nieważności. Otóż, orzecznictwo sądów administracyjnych różnie oceniało wydanie decyzji administracyjnej bez pisemnego upoważnienia oraz bez wzmianki o posiadaniu upoważnienia. Oczywiście pracownik organu wydający decyzję jest zobowiązany do wskazania w jej treści faktu udzielenia mu upoważnienia do wydania decyzji, jednak brak takiego powołania się na upoważnienie nie uzasadnia jej uchylenia (stwierdzenia nieważności), gdyż tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 28 czerwca 2000 r., III RN 189/99, OSNAPiUS 2001, nr 8, poz. 248). Również brak pisemnego upoważnienia nie musi skutkować nieważnością decyzji. Należy też wskazać na istotną okoliczność, że przepisy ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. nie wprowadzały obowiązku zachowania formy pisemnej upoważnienia. Formę taką wprowadzono do przepisów postępowania administracyjnej dopiero w roku 1987 r. poprzez dodanie do kodeksu postępowania administracyjnego art. 268a. Uprawnia to do twierdzenia o skuteczności ustnego upoważnienia ze strony Prezydenta Miasta, szczególnie w sytuacji gdy ogłoszenie zamieszczono w akcie promulgacyjnym znanym przecież Prezydentowi. Ponadto podkreślenia wymaga, że twierdzenie strony skarżącej zmierzające do podważenia skuteczności objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na podpisanie ogłoszenia przez wiceprezydenta miasta, podważa dotychczas prezentowaną linię orzeczniczą. Ustosunkowując się do drugiego zarzutu, podniesionego dopiero na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wskazać należy na przepis § 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., który określał co powinno zawierać ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie. Z treści tego przepisu wynika, że ogłoszenie powinno zawierać m.in.: "oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie". Przepisy rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. nie precyzowały jak dokładne powinno być oznaczenie obszaru, na którym znajdowały się grunty obejmowane w posiadanie. Należy więc przyjąć, że stwierdzenie w ogłoszeniu, iż Gmina W. obejmuje w posiadanie grunty położone w obrębie W. ograniczone osiami konkretnie wskazanych ulic jest, w ocenie Sądu, wystarczająco dokładne i wyraźnie określa granice objętych gruntów – tak jak to nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i m. st. Warszawy z dnia 19 kwietnia 1948, Nr 10, Dział Urzędowy I, pkt 2, ppkt 10). Ponadto Sąd zwraca uwagę, na okoliczność, że kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w trybie nadzorczym. Stwierdzenie nieważności decyzji w tym trybie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się zaś tylko wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Oznacza to, że wniosek strony skarżącej, zgłoszony na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. o to, że w niniejszej sprawie (wobec wywodzenia, że ogłoszenie z dnia 19 kwietnia 1948 r. oparte zostało nie na planie miasta obowiązującym w dniu jego ogłoszenia, a na projekcie planu miasta i skutkiem powyższego opis z ogłoszenia nie tworzył zamkniętego obszaru, zostawiając nieopisanym obszar pomiędzy ulicami [...]) - winien wypowiedzieć się uprawniony geodeta, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie miał racjonalnych podstaw. Tym samym, skoro w ocenie Sądu, organ administracji prawidłowo ustalił, że objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę W. przy ul. [...] nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upłynął w dniu 16 października 1948 r. W konsekwencji, złożenie wniosku dekretowego przez poprzedników prawnych skarżących w dniu 12 lutego 1949 r. nastąpiło z upływem 6 – miesięcznego terminu, wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu. Prawidłowo też Kolegium przyjęło, że termin ten jest terminem zawitym prawa materialnego i jest termin nieprzywracalnym. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5