I SA/Wa 1814/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr KOX 1369/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem z 14 kwietnia 2020 r., nr KOX/1369/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ") na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm. – dalej: "u.g.n.") i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej: "ustawa zmieniająca"), po rozpatrzeniu wniosku Ł.M. i P. M.- orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Orzeczenie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 16 listopada 2018 r. Prezydent m. W. wypowiedział użytkownikom wieczystym (Ł. M. i P. M.) dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] – działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], związanego z własnością lokalu nr [...] i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwotach 1612,51 zł, 126 zł i 46,82 zł. (1% wartości gruntu). Podstawą aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była zmiana wartości nieruchomości ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 18 października 2018 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Prezydent m. W. pouczył, że w terminie 30 dni od daty doręczenia wypowiedzenia, użytkownik wieczysty może złożyć do Kolegium wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest nieuzasadniona w innej wysokości. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikom wieczystym w dniu 23 listopada 2018 r. Pismem z 21 grudnia 2018 r. Ł. M. i P. M. złożyli przeciwko Prezydentowi m. W. wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona w całości. Powołanym na wstępie orzeczeniem z 14 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, który wszedł w życie 13 lutego 2019 r. Według ust. 1 tego przepisu, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia wżycie niniejszej ustawy umarza się. Kolegium stwierdziło, że skoro w niniejszej sprawie postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. a właściciel nie wykazał, że przed dniem 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym zostały doręczone wypowiedzenia, to postępowanie aktualizacyjne podlega umorzeniu. Jednocześnie organ pouczył strony o prawie wniesienia od ww. orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego, wskazując na art. 80 u.g.n. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Sąd Rejonowy [...] w W. postanowieniem z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa Ł. M. i P. M., odrzucił sprzeciw. Na skutek zażalenia pozwanego na ww. postanowienie, Sąd Okręgowy w Warszawie XXVII Wydział Cywilny-Odwoławczy postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r, sygn. akt [...] – oddalił zażalenie. Postanowienie Sądu Rejonowego z 10 czerwca 2021 r. jest prawomocne i wykonalne. Skargę (pismo z 19 lipca 2021 r.) na orzeczenie Kolegium z 14 kwietnia 2020 r. wniosło - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Miasto W. (dalej: "skarżący"), zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnego pouczenia w zaskarżonym orzeczeniu w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie m. W. wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utrata bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone; 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie, czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Miasto W. wniosło o: 1) przywrócenie terminu do wniesienia skargi (wobec odrzucenia sprzeciwu przez sąd powszechny); 2) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie; 3) zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego, Kolegium dokonało błędnej wykładni pojęcia "nieruchomość"', a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowało art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. umarzając przedmiotowe postępowanie. W zaskarżonym orzeczeniu Kolegium powołało się jedynie na przesłankę, że wypowiedzenie z 16 listopada 2018 r. dowodzi, że postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r., co dało organowi podstawę do zastosowania art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział dwie przesłanki warunkujące umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Pierwszą z nich jest wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed 1 stycznia 2019 r., drugą zaś brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę. Miasto podniosło, że pierwsza przesłanka w przedmiotowej sprawie została spełniona. Kolegium zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie ustalając czy postępowanie aktualizacyjne wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Organ oparł się jedynie na ustaleniu, że wypowiedzenie wysokości opłaty nastąpiło w terminie określonym przez ustawodawcę tylko w odniesieniu do udziału [...] części nieruchomości, związanej z własnością lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w W. Zdaniem skarżącego, nieustalenie przez organ czy spełniona została również druga przesłanka określona ustawą zmieniającą, tj. czy wypowiedzenia zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Sąd pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę (w wyżej przyjętym zakresie kognicji) za dopuszczalną oraz mając na uwadze art. 112 k.p.a. (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacji na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n.) w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 kwietnia 2020 r. umarzające postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust 1 ww. ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Zatem, art. 4 tej ustawy wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie: 1) postępowanie winno być wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy, tj. do 13 lutego 2019 r., 2) wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostało wszczęte wnioskiem L. M. i P. M. z 21 grudnia 2018 r., tj. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona w całości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Wniosek wpłynął do Kolegium 21 grudnia 2018 r. Postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika bowiem, że w dacie 13 lutego 2019 r. nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). W sprawie została więc spełniona ww. przesłanka pierwsza. Trafnie zwróciło uwagę Miasto W., że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dokonało wadliwej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej uznając, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przesłanka wiążąca obligatoryjne umorzenie postępowania aktualizacyjnego z niedoręczeniem przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Sąd orzekający w tym składzie jest zdania, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jest mowa o tym, że skutkiem wypowiedzeń niedoręczonych wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie w dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca, formułując treść art. 4 ustawy zmieniającej przyjął, że prawo użytkowania wieczystego obciążające grunt zabudowany na cel mieszkaniowy w stosownych udziałach ułamkowych, jako prawo związane z odrębną własnością lokali, winno być traktowane jako prawo jednolite, mając zapewne na uwadze instytucję nieruchomości wspólnej, zasadę wspólności prawa użytkowania wieczystego i reguły oddawania w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu (art. 3 ust. 1, art. 3a i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.). Wobec przekształcenia prawa wieczystego użytkowania opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności z mocy samego prawa ustawodawca uznał, że jednolicie należy traktować współużytkowników wieczystych także w kwestii wysokości opłaty rocznej w relacji do później ustalanej opłaty przekształceniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 przyjął, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej jest nie tylko wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., ale także brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). NSA zwrócił uwagę, że ustawa przekształceniowa (ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - Dz.U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.) łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej. Jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Zdaniem NSA konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Ten pogląd został zaaprobowany w postanowieniach NSA z: 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22 i z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1626/21. Konsekwencją błędnej wykładni przez Kolegium wskazanych wyżej przepisów był brak wyjaśnienia, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., skoro przedmiotowa nieruchomość przed 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i była obciążona prawem użytkowania wieczystego w stosownych udziałach na rzecz wielu podmiotów, co wynika z treści księgi wieczystej [...]. Zatem, brak ustalenia przez Kolegium czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie aktualizacyjne. Samo stwierdzenie przez Kolegium, że właściciel nie wykazał, aby przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym zostały doręczone wypowiedzenia nie jest wystarczające. Wobec tego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w Warszawie, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania aktualizacyjnego będzie możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.