I SA/Wa 1817/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Okręgowego w W. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi T. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] - utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją z dnia [...] marca 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], ponieważ orzeczenie to rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 przez oparcie orzeczenia odmawiającego prawa własności czasowej na ustaleniach opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie stanowił aktu prawnego i którego ustalenia mogły ulec zmianie w toku procedury planistycznej. Od decyzji tej sprzeciw złożył Prokurator Okręgowy w W., zarzucając rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W., polegające na nieustaleniu, czy na obszarze, na którym znajdowała się nieruchomość położona w W ., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie było przeznaczenie nieruchomości według tego planu - a w konsekwencji na stwierdzeniu nieważności decyzji prawidłowej, a jedynie błędnie uzasadnionej. Zdaniem Prokuratora Kolegium nie wzięło pod uwagę, że w okresie powojennym podjęto szereg uchwał w sprawach miejscowych planów zagospodarowania, dla wydzielonych mniejszych obszarów położonych na terenie [...]. Kolegium decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r., wskazując, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Kolegium została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu nadzorczym jest dokonanie oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 i 2 kpa. W takiej sytuacji organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności, które winien był wyjaśnić organ w postępowaniu "zwykłym". Jeżeli organ w ogóle nie wyjaśnił stanu faktycznego, to już przez sam ten fakt rażąco naruszył prawo. Po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Okręgowego w W. o ponowne rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż podziela opinię poprzedniego składu orzekającego, iż w sprawie brak jest przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażącego naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji. Orzeczenie, wobec którego wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności Kolegium badało zestawiając je z przepisami, które obowiązywały w dniu jego wydania, co oznacza, że kwestionowane orzeczenie badane było pod kątem występowania przesłanek w tym artykule wymienionych i w warunkach prawnych i faktycznych takich, jakie istniały w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zdaniem organu, z przepisu tego wynika, że zasadniczą przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dawnemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu prawa użytkowania wieczystego była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r. napisano, że "zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną i przydzielony inwestorowi publicznemu - wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego ". Skład orzekający w sprawie [...] uznał, że orzeczenie nie mogło opierać się na opracowywanym planie. Zdaniem organu, rozważenia zatem wymaga, czy przywołany plan [...], niezależnie od możliwej jego interpretacji, obowiązywał rzeczywiście w dniu wydania orzeczenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...], uchwalony w dniu [...] stycznia 1949 r. przez Naczelną Radę Odbudowy m. W. (wykonany w Biurze Odbudowy Stolicy - tzw. BOS), uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.W. oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. R.P. Nr 74 poz. 479) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. W. o uchwaleniu planu tj. z dniem [...] stycznia 1949 r. Ten i podobne plany były sporządzane w Biurze Odbudowy Stolicy, organie powołanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) i przepisów wykonawczych do niej. Ustawa ta wyłączyła pewne procedury planistyczne w odniesieniu do W. z trybu wyznaczonego przez dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109). W roku 1950 nastąpiła całkowita zmiana systemu sprawowania władzy w Polsce: strukturę samorządową zmieniono na system rad narodowych ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. (Dz. U. Nr 14, poz.130), zaś w administracji rządowej wprowadzono szereg zmian kompetencyjnych. Uchwalona została ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. 1950 Nr 58, poz. 523), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1951 r., czego następstwem była m. in. utrata mocy obowiązującej ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie Warszawy i powrót planowania przestrzennego w W. do procedur, ustalonych ww. dekrecie z 2 kwietnia 1946 r. (Analiza za http://isap.sejm.gov.pl/). Orzeczenie zostało wydane w dniu [...] lutego 1952 r., w tym dniu nie obowiązywała już ustawa o odbudowie W., a plany zagospodarowania przestrzennego opracowywane były na podstawie przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. W związku z powyższym, od 1 stycznia 1951 r. ustało również obowiązywanie planów BOS-u, bowiem odpadła ich podstawa prawna. Ten stan rzeczy wyjaśniałby też sformułowanie zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia (opracowywany plan), jednak nie sprawia, że orzeczenie to jest zgodne z prawem. Wobec powyższego, zdaniem organu, brak jest podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko w niej wyrażone jest zgodne z utrwalonym w orzecznictwem sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 10 marca 2003 r. I SA 2062/01 Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że niewyjaśnienie, jakie przeznaczenie ma nieruchomość w planie zabudowy i oparcie się w tym względzie na planie zagospodarowania przestrzennego będącego dopiero w opracowywaniu, rażąco narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy; w wyroku z dnia 11 października 2006 r. I OSK 1322/05 NSA orzekł, że stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy, odmowa przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej (użytkowania wieczystego) była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie przyznania tego prawa wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musiałaby być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanym orzeczeniu z [...] lutego 1952 r. rażąco naruszało art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, co skutkowało na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzeniem nieważności orzeczenia. Rażącym naruszeniem powołanego przepisu było oparcie orzeczenia odmawiającego prawa własności czasowej na ustaleniach opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie stanowił aktu prawnego i którego ustalenia mogły ulec zmianie w toku procedury planistycznej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Okręgowy w W.; zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez niedokonanie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, polegających na uchybieniach w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r. odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi T. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. 3. Podkreślić należy, że kontrola dokonywana przez sąd zgodności decyzji z prawem nie jest przeprowadzana dowolnie, lecz wprost przeciwnie – musi przebiegać w określonej kolejności, przy czym, w pierwszej kolejności powinna zostać przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania decyzji pod względem zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie wady decyzji powodującej stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale wręcz niedopuszczalną. 4. Jak wynika z akt sprawy, uczestnik postępowania administracyjnego W. K. zmarł dnia [...] sierpnia 2005 r., jednakże zarówno decyzja organu pierwszej instancji – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. jak również zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. - zostały skierowane do nieżyjącego W. K.. 5. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, co w niniejszej sprawie nastąpiło, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. 6. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i ustali strony postępowania, do których należy skierować podjętą w sprawie decyzję. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem oraz pominął pozostałe zarzuty skargi, uznając ich rozpoznawanie za przedwczesne. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.