I SA/Wa 182/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa ( dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 dalej jako kpa) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] (dalej jako decyzja z 2004r.) stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo P. (P.) prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonego w B. wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności znajdujących się na tym gruncie urządzeń. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r., Nr 84, poz. 948 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2004 r" znak [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] jw. położonego w B.. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. spółka P. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. podnosząc, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stanowiła w dniu 27 października 2000 r. własności Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpoznaniu wniosku skarżącej odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w uzasadnieniu wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa i w związku z tym wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 kpa, co nie miało miejsca w tej sprawie. Podał, że sporna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. została wydana między innymi na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z ww. regulacją grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stały się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stały się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. Nabycie ww. praw nie mogło naruszać praw osób trzecich. Na podstawie akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją organ ustalił, że Wojewoda [...] w oparciu o wypis z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz pismo Starosty [...] z dnia [...] września 2003r. uznał, że ww. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Wbrew ówczesnym ustaleniom Wojewody [...] przedmiotowa nieruchomość nie została jednak uregulowana w księdze wieczystej nr [...]. Organn podał przy tym, że z wyjaśnień Starosty [...] zawartych w piśmie z dnia [...] września 2003 r. wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha była własnością Skarbu Państwa. Działka ta powstała z działki nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w ewidencji gruntów Miasta B. w jednostce rejestrowej [...] obejmującej grunty Centralnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w W. Przedmiotowe wyjaśnienia odnajdują potwierdzenie w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2003 r. Z oświadczenia reprezentantów spółki P. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. wynika ponadto, że ww. nieruchomość pozostawała w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu P. W tym stanie rzeczy minister uznał, że spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" a przy tym nie doszło do naruszenia praw osób trzecich. W uzasadnieniu ww decyzji podkreślono również, że na ww. nieruchomości została urządzona droga, która stanowi łącznik ul. [...] z ul. [...] oraz stanowi aktualnie drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulic i dróg na terenie miasta B.). Nieruchomość ta, wg organu, w dniu 27 października 2000 r. nie znajdowała się w pasie drogi publicznej ponieważ nie posiadała wówczas kategorii drogi publicznej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tym samym mogła pozostawać w wyłącznym posiadaniu P. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017r. w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, iż organ nie uwzględnił, że dla przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona księga wieczysta a prawo własności Skarbu Państwa organ wywodzi z innych danych nie wskazując jednak dokumentów, które zgodnie z przepisami prawa taki stan miałyby potwierdzać. Zdaniem skarżącej nie może tego potwierdzić ewidencja gruntów i budynków, gdyż jej "zapisy mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny". Zarzuciła ona, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera dane wynikające z tytułu własności, i ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, a organ prowadzący ten operat ewidencyjny nie może np. rozstrzygać sporów co do praw do gruntu ani nadawać tych praw, gdyż sprawy takie załatwiają sądy cywilne. Wg skarżącej z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż jest to rejestr "techniczny". W konsekwencji skarżąca podniosła, iż "stanem prawnym są prawa i roszczenia wpisane w działach ll-IV księgi wieczystej", a to uzasadnia jej zdaniem zarzut braku własności Skarbu Państwa dla tej nieruchomości, zwłaszcza że wobec braku księgi wieczystej użytkownik wieczysty nie może ujawnić swego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja "uwłaszczeniowa" z dnia [...] lutego 2004 r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Skarżąca uzasadniała swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organ orzekający w 2004r., tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 r. I OSK 2217/17, LEX nr 2473445, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Po drugie, jak wskazano w ww wyroku NSA, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nawiązując do powyższego Sąd stwierdził, że dokonana przez organ pozytywna ocena decyzji z 2004r. nie budzi zastrzeżeń. W sprawie nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, a nawet naruszenia prawa w ogóle. Z treści art. 34 ust. 1-3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2017r.. poz. 680) wynika, iż przepis ten nie może być stosowany w przypadku gruntów nie będących własnością Skarbu Państwa. W toku postępowania nadzorczego nie wykazano jednak, że sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ustalono jedynie, że nie jest dla niej prowadzona księga wieczysta. Powyższe w żadnej mierze nie przesadza o tym, co podnosi strona skarżąca w skardze, iż nieruchomość w 2000r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a zatem że przy wydawaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają przy tym wywody co do tego że wpisy w ewidencji gruntów i budynków tj. w rejestrze danych o nieruchomościach – mają jedynie charakter deklaratoryjny, skoro taki sam charakter co do zasady mają wpisy dokonywane w księgach wieczystych (poza wyjątkiem dotyczącym np. użytkowania wieczystego). Oczywiste jest przy tym, że dane podmiotowe zawarte w ewidencji gruntów i budynków, w odróżnieniu od wpisów w dziale II ksiąg wieczystych nie korzystają z rękojmi wiary publicznej. W sytuacji jednak gdy nie wykazano jakimkolwiek, choćby pośrednim dowodem, iż sporna nieruchomość stanowiła własność innego podmiotu, decyzja kontrolowana w trybie nadzorczym, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, nie mogła być podważona. Należy bowiem podkreślić, że nieważności aktu administracyjnego nie można domniemywać. Rażące naruszenie prawa, aby mogło stanowić podstawę wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej musi być oczywiste i nie budzące wątpliwości, a nie jedynie sugerowane czy dopiero "poszukiwane". W tym stanie rzeczy, skoro nie podniesiono żadnych innych argumentów a organ nie stwierdził innych wad ww decyzji z 2004r. skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Organ prawidłowo ocenił zarówno stan faktyczny jak i stan prawny sprawy, a stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do treści art. 107 § 3 kpa. Zarzut jaki postawiła skarżąca sprowadza się do zanegowania własności Skarbu Państwa z powołaniem się na brak urządzonej dla nieruchomości księgi wieczystej. Tymczasem w polskim systemie prawnym nie wprowadzono dotychczas powszechnego obowiązku ksiąg wieczystych. Brak księgi wieczystej dla danej nieruchomości, przy braku innych popartych dowodami argumentów, nie przesądza o tytule własności innym niż zostało to ustalone w decyzji z 2004r.