I SA/Wa 1820/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Bożena Marciniak Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. N. i T. S. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 26 maja 2021 r. nr DO.7.7613.73.2020.RG Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 maja 2020 r. nr 600/2020 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 marca 1976 r. nr T.V-631/1136/76/MS, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości o pow. 510 m2, położonej w [...] przy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzją z dnia 25 marca 1976 r. Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni 510 m2 z ogólnej powierzchni 1 ha 18 a, położonej w [...] przy [...], uregulowanej w ZD [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność F. i H. małżonków D. Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2019 r. A. N. i T. S., wystąpiły do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 marca 1976 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt. Postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, uznając, że wnioskodawczynie nie mają interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. A. N. i T. S. wniosły zażalenie na to postanowienie, zarzucając, że narusza ono art. 28 k.p.a. poprzez bezprawne uznanie, iż nie dysponują one interesem prawnym dla skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz art. 61a k.p.a. poprzez bezprawną odmowę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, pomimo że wnioskodawczynie w sposób oczywisty dysponują interesem prawnym, aby żądać wszczęcia postępowania. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że wnioskodawczynie argumentowały, iż wywłaszczona nieruchomość została nabyta przez J. z R. S. (tj. poprzedniczkę prawną A. N. i T. S.) i G. z R. L. aktem notarialnym z dnia 6 maja 1947 r. Rep. A. Nr [...] oraz że dla tej nieruchomości prowadzony jest zbiór dokumentów ZD [...]. Akt notarialny z dnia 6 maja 1947 r. dotyczyć miał dwóch sąsiadujących ze sobą działek, tj. działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzony jest zbiór dokumentów ZD [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzony jest zbiór dokumentów ZD [...]. Organ wskazał, że działka oznaczona nr [...] wywłaszczona została za odszkodowaniem decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia 2 kwietnia 1976 r., której nieważność w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt stwierdził Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 13 listopada 2009 r. Sprawa działki nr [...] została zakończona ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 marca 2018 r. ustalającą odszkodowanie. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawczyń, że ich prawa w zakresie działki nr [...] są analogiczne jak wobec działki oznaczonej nr [...] i podniósł, że z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 1974 r. L. dz. [...]wynika, że F. D. oraz jego żona H. D., na mocy aktu notarialnego z dnia 25 lutego 1972 r. za nr. rep. [...] nabyli na zasadach wspólności ustawowej nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działki rolne niezabudowane zwane "[...]" i "[...]" o powierzchni ogólnej około 1 hektar 18 arów. Przedmiotowy akt notarialny wpłynął do Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie w dniu 25 lutego 1972 r. wraz z wnioskiem o zamknięcie zbioru dokumentów Rep. Zd. [...] i o przeniesienie nieruchomości do zbioru dokumentów Rep. Zd. [...]. Z kolei zbiór dokumentów Zd. [...] został założony postanowieniem z dnia 29 czerwca 1951 r. dz. KW [...] Nr [...] dla nieruchomości stanowiącej działkę rolną zwaną "[...]" o powierzchni około 1 ha oraz niezabudowanej działki gruntu, położonej we wsi [...], gminy [...], powiatu [...] o powierzchni ok. 18 arów, zwanej "[...]", o łącznym obszarze ok. 1 ha 18 a. Do powyższego zbioru złożono wniosek dz. Kw. Nr [...], wniosek dz. Kw. Nr [...], wypis aktu notarialnego z dnia 23 czerwca 1951 r. Rep. Nr 1407 sporządzonego przed notariuszem W. W., mocą którego S. i A. małżonkowie M. nabyli ww. nieruchomość od F. G. Następnie postanowieniem Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z dnia 29 lutego 1972 r. zamknięto Zbiór Dokumentów ZD [...] i przeniesiono nieruchomość do Zbioru Dokumentów ZD [...]. Do powyższego zbioru złożono: wypis aktu notarialnego z dnia 25 lutego 1972 r. rep. [...] (ówcześnie akt ten znajdował się w księdze wieczystej nr [...]), na mocy którego F. D., i jego żona H. D. stali się właścicielami całej powyższej nieruchomości na zasadach wspólności ustawowej - w drodze kupna od S. M. i jego żony A. M. Organ uznał, że z analizy rejestru powierzchni, będącego integralną częścią mapy sytuacyjnej KEM Nr M-U-3226/MT/75 DER 108/75, sporządzonego w Warszawskim Przedsiębiorstwie Geodezyjnym w czerwcu 1975 r. na podstawie badań hipotecznych z miesięcy sierpień i listopad 1973 r. oraz protokołów ustalenia stanu władania z miesiąca V-VI 1973 r. i odnowionego operatu ewidencji gruntów obręb [...] w czerwcu 1975 r. wynika, że pod pozycją 40 opisana jest nieruchomość położona w [...] przy [...], opisana jako [...] tab. Nr [...] Wsi [...] Rep. Zd. [...] – część stanowiąca działkę nr [...] z obrębu [...], której właścicielami, na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 25 lutego 1972 r. sporządzonego przed notariuszem F. R. są F. i H. małżonkowie D. Zdaniem organu odwoławczego, wskazana dokumentacja potwierdza, że działka nr [...] z obrębu [...], w dacie wywłaszczenia była uregulowana w zbiorze dokumentów ZD [...] i stanowiła własność F. i H. małżonków D. W sprzeczności z treścią tej dokumentacji pozostają natomiast dokumenty wskazane przez wnioskodawczynie, tj. akt notarialny z dnia 6 maja 1947 r. rep. nr [...] oraz zaświadczenie ze zbioru dokumentów ZD [...]. Z treści aktu notarialnego z dnia 6 maja 1947 r. wynika bowiem, że J. z R. S. i G. z R. L., nabyły m.in. nieruchomość zwaną "[...]" położoną w [...] o pow. około 600 m2. Nieruchomość stanowiąca przedmiot tej umowy sprzedaży nie była oznaczona geodezyjnie, lecz opisana jedynie poprzez wskazanie nieruchomości graniczących. Z dołączonego zaś przez wnioskodawczynie zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 14 kwietnia 2003 r. L.dz. [...] wynika, że Zbiór Dokumentów ZD [...] założony został postanowieniem z dnia 31 lipca 1947 r. na wniosek d.zd. [...] dla nieruchomości położonej we wsi [...], gminy [...] powiatu [...], stanowiącej rolną działkę gruntu zwaną "[...]" o obszarze około 6 arów, pochodzącej z nie mającej urządzonej hipoteki osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod Nr [...]. Postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie, Wydziału Hipotecznego z dnia 31 lipca 1974 r. do powyższego zbioru złożono: wypis aktu zeznanego dnia 6 maja 1947 r. za nr Rep. [...] przed notariuszem P. E., mocą którego F. z S. G., sprzedała J. z R. S., i G. z R. L., należącą do niej rolną działkę gruntu zwaną "[...]" o obszarze 6 arów, pochodzącą z niemającej urządzonej hipoteki osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej Nr [...], położoną we wsi [...], gminy [...], powiatu [...]; wniosek P. E.z dnia 12 maja 1947 r. dz.zd. [...], postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie Wydziału Hipotecznego z dnia 28 maja 1947 r. oraz podanie P. E. z dnia 18 lipca 1947 r. dz.zd. [...]. W ocenie organu odwoławczego, powyższa dokumentacja nie pozwala na potwierdzenie, że nieruchomość objęta przedmiotowym aktem lub jej część odpowiada nieruchomości wywłaszczonej kwestionowaną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 marca 1976 r. A. N. i T. S. wniosły na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stawiając zarzuty naruszenia: - art. 28 k.p.a. poprzez bezprawne uznanie za prawidłowe, rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego, iż skarżące nie dysponują interesem prawnym dla skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia 25 marca 1976 r., - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu, w sytuacji gdy odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego oceniona winna być jako bezpodstawna, z racji na wykazanie w postępowaniu administracyjnym, w sposób oczywisty, iż skarżące dysponują interesem prawnym, aby żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 marca 1976 r., a tym samym dysponują przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokonanie własnego postępowania dowodowego w toku instancyjnym, a tym samym niekompletność materiału dowodowego, uniemożliwiającą jego ocenę, zgodnie z zasadą swobodnej oceny tego materiału przez organ. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że organ w żaden sposób nie zweryfikował skutków aktu notarialnego z dnia 6 maja 1947 r., który dotyczył nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W dacie wywłaszczenia złożone dokumenty właścicielskie, w zbiorze dokumentów ZD [...] korzystały z domniemania ich legalności, stwierdzając w sposób bezsporny nabycie własności nieruchomości, od ówczesnych ich właścicieli, przez siostry G. L. i J. S. (z domu R.). Tym samym nieprawdziwe jest twierdzenie, że działka nr [...] w całości była uregulowana w zbiorze dokumentów ZD [...] i stanowiła własność F. i H. małż. D. Skarżące podkreśliły, że w świetle dokumentów zgromadzonych przez organ sprzedającą nieruchomość, stanowiącą działkę oznaczoną nr [...], zarówno w 1947 r., jak i w 1951 r., była ta sama osoba tj. F. G. Zdaniem skarżących, treść zbioru dokumentów ZD [...] nie może przesądzać o braku ich interesu prawnego, zważywszy, że wniosek z dnia 17 stycznia 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej dotyczył również kwestii nieważności decyzji jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wątek ten nie został zbadany przez organ, tak jak nie została zbadana kwestia legalności zbioru dokumentów ZD [...], dotyczącego również działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie organu, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W niniejszej sprawie podstawę prawną postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z wniosku A. N. i T. S. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak z kolei stanowi art 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wydając postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, uruchamia ono jedynie etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność zastosowania omawianej instytucji procesowej. W rozpoznawanej sprawie Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 marca 1976 r. z przyczyn podmiotowych. Organy obu instancji uznały, że skarżące nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu powyższej decyzji. W ocenie Sądu, organy naruszyły w ten sposób zarówno art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do bezspornego ustalenia interesu prawnego skarżących do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na złożenie podania przez osobę niebędącą stroną w sprawie, dotyczy sytuacji, gdy z żądaniem wystąpił podmiot, który nie posiada zdolności procesowej lub w sposób oczywisty, bezsprzeczny, niebudzący wątpliwości, czyli niewymagający prowadzenia postępowania administracyjnego, nie posiada legitymacji materialnoprawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego. W każdym innym przypadku natomiast, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2234/13; z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2980/12; z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 2945/12; z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie A. N. i T. S., występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, powołały się na okoliczność, że ich poprzedniczka prawna – J. z R. S. nabyła nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia 6 maja 1947 r. Skarżące złożyły odpis tego aktu notarialnego, a także wskazywały, że prawdopodobne jest, iż sporna nieruchomość została sprzedana przez poprzedniego właściciela (F. G.) dwukrotnie, tj. w 1947 r. oraz następnie w 1951 r. Wątpliwości w sprawie, na co zwracał również uwagę organ, budzi także sposób określenia nieruchomości będących przedmiotem wymienionych czynności prawnych w 1947 r. oraz w 1951 r. Ponadto, jak wynika, ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy geodezyjno-prawnej z dnia 28 lipca 2016 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę A. K., w trakcie parcelacji gruntów, których dotyczy niniejsza sprawa, wystąpił błąd w numeracji, który spowodował, że numeracja według tabeli różniła się od numeracji według planu stanowiącego załącznik do tej tabeli. Numer na planie był co do zasady o jeden niższy od numeru w tabeli. Wątpliwości te są tym bardziej trudne do wyjaśnienia z uwagi na brak w aktach administracyjnych sprawy aktu notarialnego z dnia 23 czerwca 1951 r. Rep. Nr [...], mocą którego S. i A. małżonkowie M. nabyli nieruchomość od F. G. Powyższe okoliczności świadczą, zdaniem Sądu, o tym, że w niniejszej sprawie nie wystąpił przypadek bezsprzecznego i niebudzącego wątpliwości braku po stronie wnioskodawczyń interesu prawnego do wszczęcia postępowania nadzorczego. Jednak pomimo wadliwości zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdza, że w związku ze zmianą stanu prawnego, w dacie orzekania przez Sąd, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie stało się niedopuszczalne, co musiało skutkować oddaleniem skargi. Należy bowiem zauważyć, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która do art. 158 k.p.a. dodała § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej przepisy, należy podnieść, że decyzja, której dotyczył wniosek skarżących w niniejszej sprawie, została wydana w dniu 25 marca 1976 r. i w tym też dniu została doręczona stronom, o czym świadczy znajdująca się na ostatniej stronie decyzji adnotacja z datą i podpisami stron. Nie ulega zatem wątpliwości, że od dnia doręczenia spornej decyzji upłynęło ponad 30 lat, a w konsekwencji w przypadku uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji (w związku z opisanym wyżej naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.), zastosowanie w sprawie znalazłby przepis art. 158 § 3 k.p.a., obligujący organ do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie, choć z innych przyczyn niż te, którymi kierował się organ, wydając zaskarżone postanowienie. Z tego powodu, tj. w związku ze wspomnianą nowelizacją przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należało uznać, że zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W konsekwencji zaś skarga na to postanowienie winna zostać oddalona. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy.