I SA/Wa 1824/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r., ograniczonym następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., R.D. oraz J.D., wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie, że nieruchomość stanowiąca dawny majątek [...] położony w gminie [...], stanowiąca uprzednią własność [...], w części odpowiadającej aktualnym działkom ewidencyjnym nr [...], wchodzącej w skład nieruchomości zapisanej w dawnej księdze wieczystej [...] oraz gruntom zapisanym w dawnych księgach wieczystych [...], a także w księgach wieczystych nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. stwierdził, że: 1) przedmiotowa nieruchomość w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], w obszarze tej działki położonym w granicach dawnych parcel nr: [...], nie podpadała pod działanie przepisu z art. 2 ust. 1 lit.e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, 2) przedmiotowa nieruchomość w części obejmującej działki ewidencyjne nr: [...] poza obszarem wskazanym w pkt. 1 podpadała pod działanie przepisu z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odwołanie od pkt 1 powyższej decyzji wniósł Powiat [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej zobligowane są do tego, żeby w toku postępowania podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek, aby materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Organ wyjaśnił również, że konsekwencją uchybienia tym wymogom, a w efekcie wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - jest zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja taka zwana jest decyzją kasacyjną. Może być ona wydana przez organ odwoławczy wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niedostatecznie wyjaśnioną. Przy czym zwrócić należy uwagę, że w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnianie postępowania dowodowego ale tylko w niewielkim zakresie, bowiem jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność, w wyniku której możliwe jest poddanie danego postępowania dowodowego, czy oceny dowodów, kontroli w ramach postępowania odwoławczego. Każde ograniczenie tej zasady winno być zatem wykorzystywane ostrożnie i odpowiedzialnie, i nie może polegać na wyręczaniu organu 1 instancji z obowiązku zebrania i wszechstronnej oceny istotnych dowodów w sprawie. Minister podkreślił, że w takich postępowaniach jak to dotyczące dawnego majątku [...] tj. mających za przedmiot ocenę, czy dana nieruchomość, bądź jej część podpadała pod działanie przepisu z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej pożądany jest najwyższy możliwy poziom precyzji przy charakterystyce i określaniu granic nieruchomości. W zaskarżonej części decyzji Wojewoda [...] zidentyfikował zespół dworsko - parkowy przez wskazanie, że zawiera się on w obszarze działki ewidencyjnej nr [...] położonym w granicach dawnych parcel nr [...]. Takie ustalenie zasięgu zespołu dworsko parkowego budzi, w ocenie Ministra, wątpliwości przy konfrontacji z mapą z 1940 r. w skali 1: 25000, pochodzącą z Archiwum Map Wojskowego Instytutu Geograficznego, dostępną na stronie internetowej. Organ odwoławczy zauważył również, że gromadząc materiał dowodowy w sprawie organ I instancji nie wystąpił o przeprowadzenie kwerendy do Archiwów Państwowych w [...] oraz w [...], a z informacji zawartych na stronie internetowej serwisu, którego celem jest udostępnienie w internecie opisów materiałów archiwalnych z archiwów państwowych i innych instytucji: szukajwarchiwach.pl, wynika, że są one w posiadaniu dokumentów które mogą mieć znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego badanej sprawy. Organ wskazał, że w Archiwum Państwowym w [...] znajduje się mapa gospodarcza w skali 1:10000 - [...] z lat 1950, 1952. Zespól: [...] Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w [...], Seria: bezpośrednio w zespole, Jednostka: [...]. W Archiwum Państwowym w [...] znajdują się protokoły z 1945 r. z przejęcia majątków ziemskich na cele reformy rolnej w powiecie [...] - Zespół: [...] Urząd Wojewódzki [...], Seria: [...] Parcelacja majątków ziemskich, Jednostka: [...]. Również w Archiwum Państwowym w [...] Oddział w [...] znajduje się dokumentacja kartograficzna z 1935 r. Urzędu Katastralnego w [...] dotycząca nieruchomości [...]. Zespół: [...] Urząd Katastralny w [...], Seria: [...], Jednostka: [...]., Zdaniem Ministra, wymienione dokumenty mogą mieć istotne znaczenie i mogą być pomocne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Nie zostały one jednak zgromadzone w aktach sprawy, stąd też zasadny jest zarzut wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, ponieważ w badanej sprawie materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący, co prowadzi do wniosku, że nie została ona dostatecznie wyjaśniona. W ocenie organu odwoławczego, opisany zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz jego potencjalnie istotne znaczenie dla prawidłowego określenia granic zespołu dworsko - parkowego oznacza, że spełniona została przesłanka do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Minister podkreślił, że zaprezentowana w decyzji organu I instancji wykładnia przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej odpowiada aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Sprzeciw od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R.D. i J.D., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez: 1. przyjęcie, że organ I instancji nie zebrał materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie naruszając w ten sposób przepisy postępowania dowodowego, podczas gdy organ zebrał materiał dowodowy w sposób wystarczający do zastosowania normy prawa materialnego i wydania decyzji, a żaden dodatkowy materiał dowodowy nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia; 2. przyjęcie, że wymienione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumenty (mapa z 1940 r. w skali 1:25000 z Archiwum Map Wojskowego Instytutu Geograficznego, mapa gospodarcza w skali 1:1OOO z roku 1952, protokół przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej, mapa katastralna obrębu [...] z 1935 roku) były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...], podczas gdy Wojewoda [...] zebrał dowody potwierdzające te same okoliczności, a dokumenty wskazane przez Ministra nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie Wojewody i są zbędne jako materiał dowodowy. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów skargi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r., którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. w zaskarżonej części i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego artykułu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ostatnia nowelizacja k.p.a. znacznie ograniczyła możliwość wydawania decyzji kasacyjnych przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1427/16). Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w postępowaniach mających za przedmiot ocenę, czy dana nieruchomość, bądź jej część podpadała pod działanie przepisu z art. 2 ust. 1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej pożądany jest najwyższy możliwy poziom precyzji przy charakterystyce i określaniu granic nieruchomości. Organ odwoławczy podał, że dokonane przez organ I instancji ustalenie zasięgu zespołu dworsko parkowego budzi wątpliwości przy konfrontacji z mapą z 1940 r. w skali 1: 25000 pochodzącą z Archiwum Map Wojskowego Instytutu Geograficznego, dostępną na stronie internetowej. Podał również, że organ I instancji nie wystąpił o przeprowadzenie kwerendy do Archiwum Państwowego w [...] oraz w [...]. Zaznaczył, przy tym, że wymienione w uzasadnieniu decyzji dokumenty mogą mieć istotne znaczenie i mogą być pomocne do prawidłowego ustalenie stanu faktycznego. Wskazać należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a potwierdzenia wymagają tylko pewne aspekty sprawy, które nie w pełni zostały wyjaśnione, a ich wyjaśnienia może dokonać organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, albowiem wskazane w jej uzasadnieniu braki w zakresie materiału dokumentacyjnego powinny zostać uzupełnione przez Ministra w ramach dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że organ odwoławczy na stronie trzeciej uzasadnienia określił konkretne dokumenty jakie organ I instancji powinien był zgromadzić i przeanalizować oraz wskazał konkretne instytucje, do których należałoby się zwrócić w celu poszukiwania dokumentów przydatnych w prowadzonym postępowaniu. Zatem skoro organ odwoławczy uznał, że do wydania rozstrzygnięcia konieczne są tego rodzaju dokumenty, to rzeczą organ było zwrócenie się o nie we własnym zakresie Zdaniem Sądu, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi wojewódzkiemu organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpatrzenie spawy, po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy we własnym zakresie, dokona jego oceny i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie. Z uwagi na wyłącznie formalny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd ograniczył rozważania do badania zaistnienia podstaw prawnych wydania przez organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.