I SA/Wa 1827/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez [...] Gminę W. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] – aktualnie działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1995 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nieodpłatne nabycie przez [...] Gminę W., własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] marca 1995 r. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. Pismem z dnia 29 września 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie. Postanowienie to zostało następnie uchylone postanowieniem tego organu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. i wskazał, że działka nr [...], z której powstały następnie działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dz. nr [...] wchodziła w skład nieruchomości ozn. hip. "[...]" działki nr [...], [...] oraz ozn. hip. "[...]" działka nr [...] stanowiącej własność K. T. Z kolei dz. nr [...] wchodziła w skład nieruchomości ozn. hip. "[...]" parcela [...], stanowiącej własność K. W. Organ wskazał, że przed Prezydentem W. prowadzone jest postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej) do działek nr [...] i [...]. Ponadto decyzją z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...] Naczelnik [...] W. przekazał w użytkowanie Uniwersytetu [...] teren położony przy ul. [...] o pow. [...]m2, objęty decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] stycznia 1979 r., obejmujący działkę nr [...]. Wprawdzie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1981 r., jednak na dzień orzekania pozostaje ona w obrocie prawnym. Zdaniem organu z powyższego wynika, iż w dacie komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] nie należała do organów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem na mocy decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] grudnia 1981 r. znajdowała się w zarządzie Uniwersytetu [...]. Uniwersytet nie stanowił przy tym jednostki organizacyjnej podporządkowanej radom narodowym i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z obowiązująca w dacie komunalizacji ustawą z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1985 r. Nr 42, poz. 201 ze zm.), szkoły wyższe stanowia państwowe jednostki organizacyjne, a Minister Edukacji Narodowej realizuje politykę państwa w dziedzinie szkolnictwa wyższego, koordynuje w tym zakresie działalność szkół wyższych oraz nadzoruje i kontroluje podległe szkoły wyższe. Nie ulega zatem wątpliwości, że Uniwersytet [...] w dniu 27 maja 1990 r. podlegał nadzorowi i kontroli Ministra Edukacji Narodowej, a skoro tak, to nieruchomość będąca w jego zarządzie nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wobec powyższego organ uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa". Kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja nie wywołała przy tym nieodwracalnych skutków prawnych. Na skutek wniosku E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. i wskazał, że koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1995 r., ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W dacie komunalizacji przedmiotowa nieruchomość pozostawała bowiem w zarządzie Uniwersytetu [...], któremu przekazano ją w użytkowanie decyzją Naczelnika [...] W. z dnia [...] grudnia 1981 r. Do czasu zatem pozostawania w obrocie prawnym powyższej decyzji organ nadzoru jest nią związany. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismem z dnia 27 lutego 2013 r., wniosła E. K. wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając im naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie powołanej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., znajdowała się w zarządzie Uniwersytetu [...], a w konsekwencji nie podlegała komunalizacji na podstawie powołanego przepisu, mimo że Uniwersytet nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości. 2. § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przekazania terenów w miastach i osiedlach z dnia 31 maja 1962 r. poprzez przyjęcie, że przekazanie i przejęcie przedmiotowego terenu nastąpiło, mimo braku istnienia protokołu zdawczo-odbiorczego, w sytuacji gdy powołany przepis rozporządzenia stanowi, iż przekazanie i przejęcie terenu na podstawie decyzji, odbywa się w formie takiego protokołu; 3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja komunalizacja wydana została na podstawie i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej; 4. art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 5. art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; 6. art. 107 § 3 kpa poprzez brak prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę przede wszystkim na szereg wad decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] grudnia 1981 r., którą przekazano w użytkowanie przedmiotowy grunt Uniwersytetowi [...]. Powyższe wady skutkowały bowiem, zdaniem skarżącej, nieprawidłowym uznaniem przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, że przedmiotowa nieruchomość na mocy powyższej decyzji pozostawała w zarządzie Uniwersytetu. Według skarżącej Uniwersytet nie posiadał w dacie komunalizacji żadnego tytułu prawnego do ww. działek, wobec czego podlegała ona komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w ramach trybu nadzwyczajnego regulowanego przez przepis art. 156 § 1 kpa. Jego przedmiot stanowiła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. stwierdzająca nabycie przez [...] Gminę W. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] – aktualnie działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], o pow. [...] m2, wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do treści powołanego przepisu mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową i należące do wymienionych w tym przepisie jednostek. W sytuacji, gdy mienie takie nie spełnia powyższych kryteriów, decyzja przekazująca własność tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty sprzeczna jest z normą zawartą w omawianym przepisie. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, grunt przedmiotowej nieruchomości przekazany został w użytkowanie Uniwersytetu [...] decyzją Naczelnika [...] W. z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...], a zatem na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., był on w zarządzie ww. uczelni. Uniwersytet [...] nie należy natomiast do żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem w dniu komunalizacji znajdował się pod wyłącznym nadzorem Ministra Edukacji Narodowej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1985 r. Nr 42, poz. 201 ze zm.), obowiązującej w dacie komunalizacji, szkoły wyższe są państwowymi jednostkami organizacyjnymi, powołanymi do prowadzenia badań naukowych, kształcenia i socjalistycznego wychowania studentów zgodnie z Konstytucją Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Stosownie z kolei do treści art. 6 ust. 1 powołanej ustawy Minister Edukacji Narodowej realizuje politykę państwa w dziedzinie szkolnictwa wyższego, koordynuje w tym zakresie działalność szkół wyższych oraz nadzoruje i kontroluje podległe szkoły wyższe. W tym stanie rzeczy prawidłowo Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie kwalifikowała się do komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. należała do podmiotu nadzorowanego przez ministra, a nie przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że organ nadzoru kontrolując w niniejszej sprawie decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r., nie był uprawniony do badania prawidłowości decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] grudnia 1981 r. przekazującej przedmiotową nieruchomość w użytkowanie Uniwersytetu [...]. Decyzje te wydane zostały bowiem na innych podstawach prawnych i podlegają kontroli innych organów nadzoru. Dopóki zatem decyzja z dnia [...] grudnia 1981 r. pozostaje w obrocie prawnym, a jak wynika z akt sprawy postępowanie nadzorcze dotyczące ww. decyzji nie zostało zakończone, Minister Administracji i Cyfryzacji musiał uwzględnić ją orzekając w sprawie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 kpa). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.