I SA/Wa 1832/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] – [...] w woj. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda [...] orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] sierpnia 2006 r. przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w miejscowości [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0128 ha i nr [...] o pow. 0,0258 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], stanowiącej własność Gminy L. oraz ustalił odszkodowanie w wysokości 25.418, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia , w którym decyzja podlegała będzie wykonaniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta L., podnosząc, iż wartość nieruchomości ustalona została w kwocie netto, tj. bez uwzględnienia należnego podatku od towarów i usług (VAT). Rozpoznając odwołanie Minister Infrastruktury zauważył, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art.5 ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy w jego dotychczasowym brzmieniu. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, stają się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Zgodnie z art. 14 ust. 3 w/w ustawy za nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje odszkodowanie ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie zaś z ustępem 4 artykułu nabycie nieruchomości stwierdza Wojewoda w drodze decyzji. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał z mocy prawa. Odnosząc się do kwestii odszkodowania Minister przywołał treść art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Minister podniósł, iż pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych, czyli damnum emergens. Organ II instancji wskazał, iż dla potrzeb ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie w dniu [...] listopada 2008 r. został sporządzony operat szacunkowy określający wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę 25.418,00 zł. W dniu [...] września 2010 r. wpłynęła klauzula dotycząca potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z [...] listopada 2008 r. Autorka operatu – rzeczoznawca majątkowy Z. P. – M. wyjaśniła, iż dla obszaru objętego wyceną obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] lipca 2003 r., zgodnie z którym teren obejmujący wycenianą nieruchomość posiada przeznaczenie: części W - tereny o różnym sposobie użytkowania, wielofunkcyjny (głównie z udziałem usług, zabudowy mieszkaniowej, działalności gospodarczej, w zależności od uwarunkowań – do szczegółowego określenia planie miejscowym; część w drodze [...] [...] – droga główna ruchu przyśpieszonego. Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie grunt oszacowano w podejściu w porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy 11 transakcji sprzedaży nieruchomości położonych na rynku lokalnym powiatu legnickiego, obejmującym miejscowości K., M., [...], P. oraz C., przeznaczonych pod drogi publiczne, w okresie bezpośrednio poprzedzającym wycenę (listopad 2006 – listopad 2008). Ceny porównawcze zostały skorygowane zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe, takie jak: atrakcyjność położenia, stan zagospodarowania, kształt działki, warunki dojazdu oraz uzbrojenie. Minister uznał, iż operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Minister wyjaśnił, iż podatek VAT, związany m. in. z transakcją kupna – sprzedaży nieruchomości oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki, jak również inne opłaty nie są efektem gry rynkowej między nabywcą, a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Z uwagi na powyższe, podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji. Tym samym zdaniem Ministra określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacją umowy. Tylko taka bowiem sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących de facto czynnikami rynkowymi. Minister przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 65/10, w którym Sąd stwierdził, iż obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości, która stanowi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasta L. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że odszkodowanie nie obejmujące należnego od odszkodowania podatku VAT jest odszkodowaniem słusznym, 2) art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 4, 4f, 5 i 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odszkodowanie musi być równe wartości rynkowej nieruchomości i nie może obejmować podatku VAT, który gmina zobligowana będzie zapłacić fiskusowi, 3) art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez ich niezastosowanie i błędną interpretacją polegającą na przyjęciu, że "wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wartość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa", 4) art. 7, 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż strona skarżąca nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego ale twierdzi, że do ustalonego w nim odszkodowania powinien być doliczony podatek VAT. Strona skarżąca wystąpiła o interpretację indywidualną i Dyrektor Izby Skarbowej w P. w interpretacji indywidualnej z dnia 12 sierpnia 2011 r. uznał, iż przymusowe przeniesienie prawa własności nieruchomości w okolicznościach opisanych w stanowisku Gminy L. będących podstawą wydania interpretacji, jest dostawą towarów opodatkowaną a do odszkodowania należy doliczyć podatek VAT. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 § 2 ppsa Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że przedmiotem sporu jest tylko wyłącznie kwestia dodania albo nie do kwoty odszkodowania podatku VAT. Przy czym poza zakresem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – dotyczącej legalności zaskarżonej decyzji – pozostają wszelkie kwestie związane z tym, czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe. Zaznaczyć trzeba, że skarżąca nie kwestionuje ustalenia wartości nieruchomości. Jednak Sąd kontrolując decyzję Ministra we wszystkich aspektach stwierdza, że nie ma podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej decyzji Wojewody [...]. Prawidłowo jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. P. – M. z dnia [...] listopada 2008 r. (klauzula aktualizacyjna z dnia [...] września 2010 r.). Wydanie decyzji zostało poprzedzone wszechstronnym postępowaniem, w trakcie którego została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Ustalenie odszkodowania w trybie spec - ustawy drogowej nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami – który ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wartości odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. We wskazanych przepisach, ani żadnych innych nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m. in. w zapisie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Wprawdzie powyższy zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określenia wartości są dochody wskazane m. in. na podstawie czynników i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmujemy bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym ceny transakcyjne stanowiące podstawę określenia wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT. Dlatego Sąd nie podziela zarzutu skargi, że wysokość odszkodowania powinna być powiększona o podatek VAT. Organ administracji publicznej orzekał bowiem na podstawie przepisów prawa, a te takiej możliwości powiększenia odszkodowania na etapie wydawania władczej decyzji administracyjnej nie przewidują. W ocenie Sądu sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wprowadzona w art. 21 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 spec ustawy drogowej z 2003 r.). już z takiego określenia "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczeniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące elementem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Podkreślenia wymaga fakt, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącego związane z podatkiem nie mogą przekładać się na cenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby powiększenie odszkodowania o podatek VAT. Polskie prawo wywłaszczeniowe ogranicza wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości (pomijając przewidziane ustawowo dodatki np. 5% z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości). Dlatego w obecnym stanie prawnym nie można postawić organowi zarzutu naruszenia art. 134 ugn czy art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Również pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za chybione, gdyż postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zgodnie wymogami art. 107 §3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.