I SA/Wa 1832/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 maja 2022 r. nr SKO/I/I/806/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 12 marca 2022 r. nr M-GOPS-ŚP.4702.31.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z 30 maja 2022 r. nr SKO/I/I/806/2022 po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania P. R. (Skarżący) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) trzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 12 marca 2022 r. nr M-GOPS-ŚP.4702.31.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 16 marca 2022 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką H. R., posiadającą orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane przez lekarza rzeczoznawcę KRUS w dniu 9 czerwca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ww. decyzją z 12 marca 2022 r. odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1162). Ponadto organ stwierdził, że H. R. pozostaje w związku małżeńskim, a mąż nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Jednocześnie Skarżący w związku ze sprawowaną opieką nad matką ma przyznany decyzją z 16 listopada 2021 r. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. W wyniku odwołania Skarżącego SKO w [...] zaskarżoną decyzją z 30 maja 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, na mocy którego uznano, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Kolegium, przepis ten nie może być zatem stosowany bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednak zdaniem organu odwoławczego w sprawie wystąpiła inna przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie Skarżącemu wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Matka Skarżącego jest bowiem w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto Skarżący ostateczną decyzją z 16 listopada 2021 r. ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku ze sprawowaniem opieki nad matką na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Skarżący nie złożył wniosku o uchylenie ww. decyzji w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne. Dlatego świadczenie pielęgnacyjne mu nie przysługuje. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek ich błędnej wykładni polegającej na: a) zaniechaniu dokonania przez organ wykładni celowościowej wymienionych powyżej przepisów, a tym samym pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ograniczeniu się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej, prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych; b) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie opieki nad trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji matką – H. R., nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna H. R. ma męża – H. R., na którym w pierwszej kolejności ciąży obowiązek opieki nad H. R. jako małżonką; c) uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny małżonka względem wymagającego opieki drugiego małżonka, bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny syna względem matki, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że w sytuacji Skarżącego nie zaktualizował się wynikający z ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny względem matki, co z kolei doprowadziło do uznania, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, 2. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek jego błędnej wykładni polegającej na poprzestaniu przez organ na dokonaniu wykładni tego przepisu, zaniechaniu dokonania jego wykładni celowościowej i systemowej, co spowodowało niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez H. R. i brak legitymowania się przez jej małżonka H. R. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, doprowadziło do niekorzystnego dla Skarżącego rozstrzygnięcia; 3. art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało brakiem uznania, że w sytuacji Skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uzasadniający prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, mimo że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący oświadczył, iż dokonuje wyboru świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w konsekwencji doprowadziło do załatwienia sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem Skarżącego; II. przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się: a) do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez Skarżącego i realnych możliwości sprawowania przez H. R. opieki nad trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji żoną w zakresie wymaganym stanem zdrowia H. R. oraz b) do stanu zdrowia H. R., legitymującego się zaświadczeniem lekarskim z dnia 31 marca 2022 r., które potwierdza jego zły stan zdrowia i niemożność podjęcia się sprawowania opieki. Jego stan zdrowia nie pozwala na sprawowanie osobistej opieki nad trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji żoną – H. R., co powoduje, że H. R. ze względu na swój wiek i stan zdrowia nie może sprawować opieki na swoją trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji żoną H. R., a co skutkowało błędnym uznaniem, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do świadczeń alimentacyjnych stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez Skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem Skarżącego; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzje te nie są zgodne z prawem. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji błędnie uznał, że argumentem, który przemawia za odmową przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest brak możliwości określenia daty powstania niepełnosprawności H. R. i fakt ten ocenił jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia, z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy prawidłowo zweryfikował powyższe stanowisko przyjmując, że data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie stanowi przeszkody w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela wskazane SKO w [...] w tym zakresie. Z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wynika bowiem, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do H. C., której niepełnosprawność powstała od 52 roku życia, należało dokonać oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego kryterium. Sąd podziela też stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad matką przez Skarżącego w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. A. Kawecka, J. Sapela, K. Małysa-Sulińska (red.) w: Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, LEX 2015). W wyroku z dnia 26 października 2021 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 700/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, może być bowiem dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala więc stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Sąd uznał więc za niezasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei za wadliwą i zarazem przesądzającą o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji podstawę odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego Sąd uznał zaistnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie tej wystąpiła ww. przesłanka negatywna wobec ustalenia prawa Skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego ostateczną decyzją z 16 listopada 2021 r. Stosownie do treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W ocenie Sądu, wobec treści powołanego przepisu, przedstawione powyżej stanowisko organów nie jest zasadne. Niewątpliwie celem regulacji z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i wymienionych w nim świadczeń. W sytuacji zbiegu uprawnienia świadczenia pielęgnacyjnego ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym - tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - organ administracji powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie może być przy tym tak, że korzystniejsze świadczenie przyznawane jest stronie dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. W orzecznictwie wskazuje się, że sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być w takiej sytuacji potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 740/20). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1386/21, rolą organów jest umożliwienie stronie ostatecznego "zrezygnowania" z dotychczas pobieranego świadczenia, w zbiegu z którym pozostaje świadczenie pielęgnacyjne. Obowiązek ten wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także z wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron przez organy administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W państwie prawa nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza, gdy tak jak w tej sprawie, mogła dokonać wyboru świadczenia bardziej korzystnego. W demokratycznym państwie prawnym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 8 i art. 9 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i zauważa, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło powyższym wymogom. W realiach rozpoznawanej sprawy trudno jest zatem wymagać, aby Skarżący zrzekł się specjalnego zasiłku opiekuńczego przed wydaniem decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prowadziłoby to bowiem do czasowego pozbawienia go środków utrzymania. Co więcej, zainteresowany nie miałaby pewności, co do uzyskania nowego świadczenia. Fakt zatem pobierania przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle okoliczności, że nie wskazano mu możliwości rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia. Strona miała bowiem prawo dokonania wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia, o czym nie została poinformowana, a następnie po dokonaniu takiego wyboru miała prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zamierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia. W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, że to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Zgodnie bowiem z treścią art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Mając na uwadze powyższe wobec naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazanych powyżej obowiązków informacyjnych, określonych w art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 12 marca 2022 r. odmawiające Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego w kwocie 480 zł. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien uwzględnić przedstawioną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także ciążące na organie obowiązki informacyjne przy uwzględnieniu deklarowanej przez Skarżącego chęci rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego.