I SA/Wa 1840/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 931 (dziewięćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] z mocy prawa nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], posiadających księgi wieczyste o nr [...] oraz [...] i oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]-[...] i [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta Powiatowy w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, przedmiotowych działek położonych w Gminie [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] stwierdził, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności przedmiotowych działek. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] uchyliła powyższą decyzję Wojewody [...] w całości i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiących drogi, o których mowa w decyzji. Nadal nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosła, że "można przyjąć, iż drogi oznaczone jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...], cz. [...], cz. [...] i [...] mogły zostać uznane za drogi publiczne w kategorii gminne, ponieważ leżą one na obszarze zabudowanym miejscowości [...] i stanowią uzupełnienie drogi gminnej nr [...] bądź też obsługiwać będą nowo powstające osiedla budynków mieszkalnych. W związku z tym wymienione drogi mogłyby być przedmiotem przejęcia przez Gminę [...], ale nie w trybie wynikającym z zaskarżonej decyzji. Pozostałe drogi są drogami wewnętrznymi, dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych i służą wyłącznie do obsługi tych nieruchomości (...)." Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, rozpatrując odwołanie, stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie analizy załączonej dokumentacji Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostki organizacyjnej nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości opisanych w sentencji niniejszej decyzji, oparty na stosownej decyzji/umowie ustanawiającej prawo do danej nieruchomości. Tym samym nieruchomości te należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegały komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy czyli Gminy [...]. W niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie dopatrzyła się, zaś strony - w tym strona skarżąca - nie wskazywały na okoliczności potwierdzające wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 11 czy w art. 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającej przedmiotowe nieruchomości z komunalizacji z mocy prawa. Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie komunalizacyjne ma na celu jedynie stwierdzenie, czy określona nieruchomość Skarbu Państwa stała się z mocy prawa mieniem właściwej gminy, czy też z uwagi na jej wyłączenie z komunalizacji pozostała mieniem Skarbu Państwa. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...]. W uzasadnieniu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie: I - przepisów prawa materialnego, czyli: - art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), - art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74), poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie oraz II – przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy administracji wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przesłanek komunalizacji, - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak należytego, wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, i dowody, na których się oparł. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Między innymi podniesiono, że w niniejszej sprawie organy administracji dokonały komunalizacji nieruchomości opisanych w sentencji decyzji nie z racji tego, że uznały znajdujące się na tych nieruchomościach drogi za drogi publiczne, ale z racji tego, że uznały, iż nieruchomości te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponadto wskazano, że jedynie działki nr: [...],[...] i [...] sklasyfikowane zostały jako drogi gminne. Pozostałe działki wymienione w zaskarżonej decyzji to drogi wewnętrzne, które nie podlegają komunalizacji. Zdaniem skarżącej działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (w części), [...] (w części) i [...] mogłyby zostać uznane za drogi publiczne w kategorii gminne, ponieważ leżą na obszarze zabudowanym miejscowości [...] i stanowią uzupełnienie drogi gminnej nr [...] bądź też będą obsługiwać nowo powstające osiedla budynków mieszkalnych. Jednakże Gmina wskazała, że działki te mogłyby być przejęte na własność gminy ale w innym trybie. Pozostałe drogi są drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych i służą wyłącznie do obsługi tych nieruchomości. W tej sytuacji skarżąca Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpatrywanej sprawie w wyniku wszczętego z urzędu postępowania Wojewoda [...] ostatecznie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], z mocy prawa, wymienionych w tej decyzji nieruchomości stanowiących drogi. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu złożonego odwołania utrzymała w mocy tę decyzję organu I instancji. Przedmiotem zaskarżonych decyzji jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa dokonana w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że decyzja ta stwierdza jedynie fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r., oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało ono do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191, ze zm.). Zgodnie z jego treścią, w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1 (czyli objętych dyspozycją w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy), nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 ustawy stosuje się odpowiednio. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak organu wojewódzkiego od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego orzeczenia w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi natomiast, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie. Umożliwia to bowiem zarówno kontrolę legalności decyzji przez organ drugiej instancji, a także przez Sąd oraz pozwala na ochronę interesu prawnego strony skarżącej. Przypomnieć przy tym należy, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Jak już wskazano powyżej, decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie powołanego przepisu ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, należało w tym czasie, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 powołanej ustawy. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że będące przedmiotem komunalizacji działki stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87), co potwierdza treść znajdujących się w aktach sprawy odpisów księgi wieczystej KW Nr [...] i [...]. Jednakże samo to stwierdzenie jest niewystarczające do skomunalizowania przedmiotowych działek na rzecz skarżącej Gminy. W niniejszej sprawie nie zostało bowiem wykazane, że przedmiotowe mienie należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy dokonały komunalizacji gruntów w niej wymienionych nie z racji tego, że uznały znajdujące się na tych gruntach drogi za drogi publiczne, lecz z racji tego, że uznały, iż nieruchomości te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższe stanowisko organy sformułowały natomiast jedynie na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie były oddane w zarząd lub użytkowanie wieczyste oraz na podstawie art. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Organ nie powołał się przy tym na żadne dowody świadczące o posiadaniu przedmiotowych działek przez skarżącą Gminę. Nie wyjaśnił również, mimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów, czy w stosunku do tych nieruchomości nie zachodzą określone w omawianej ustawie przesłanki wyłączające możliwość ich komunalizacji (art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy). W toku postępowania skarżąca Gmina konsekwentnie podnosiła, że przedmiotowe grunty, z wyjątkiem działek nr 642, 647 i 743, stanowiły drogi zakładowe, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bądź drogi wewnętrzne, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, i że tego rodzaju drogi były zarządzane i utrzymywane przez zarządców terenów, a nie przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej wynika, że objęte zaskarżoną decyzją grunty pod drogami znajdują się na terenach leśnych i rolnych. Orzekając zatem w przedmiocie komunalizacji tych gruntów, nie można było pominąć wyjaśnienia kwestii, kto nimi zarządzał w dacie 27 maja 1990 r. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie, czy we wspomnianej dacie sporne nieruchomości nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Podkreślić bowiem należy, że w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74, ze zm.), zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1347/08 zapadły w podobnym stanie faktycznym oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 259/17). Ponadto na mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z komunalizacji wyłączone zostały także składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) należące do Państwowego Funduszu Ziemi. Tych zaś podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości organy w trakcie prowadzonego postępowania nie wyjaśniły dostatecznie. Nieprzeprowadzenie zaś postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy ocenić jako podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., polega zaś na wydaniu decyzji potwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę istnienia w rozpatrywanej sprawie ustawowych przesłanek do komunalizacji przedmiotowych działek na podstawie art. 5 ust. 1 stawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Równocześnie organ wyjaśni, czy w stosunku do spornych działek nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość ich komunalizacji o których mowa powyżej. Swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, organ przedstawi w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).