I SA/Wa 1842/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] zezwalającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ha, stanowiącej własność T. D. oraz orzekającej o nadaniu w/w decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] dla odcinka III przebiegającego przez województwo [...] - od węzła [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...], stanowiącej własność T. D. oraz nadał w/w decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej odwołanie złożył T. D., kwestionując zasadność wywłaszczenia działki nr [...], ponieważ nieruchomość ta nie koliduje z pasami drogowymi, a jedynie ma służyć jako baza obsługowa autostrady. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2006 r. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu. Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Pismem z dnia 15 października 2007 r. Wojewoda [...], na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 sierpnia 2007 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Wnioskiem z dnia 24 października 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do organu wojewódzkiego o wydanie, w trybie art. 17 powołanej wyżej ustawy, decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym, udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach. W uzasadnieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności niezbędne jest wnioskodawcy do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż złożoność i zależność poszczególnych etapów w procesie inwestycyjnym, jakim jest budowa dróg, wymusza na inwestorze uzyskanie prawa do terenu dla inwestycji jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, a następnie można rozpocząć procedurę przetargową, która wyłoni wykonawcę robót i określi harmonogram prac budowlanych. Ponadto w piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r. inwestor poinformował, że obecnie prowadzone jest postępowanie przetargowe mające na celu wyłonienie firmy, z którą zostanie zawarta umowa o budowę i eksploatację autostrady [...], która również przygotuje szczegółowy harmonogram realizacji inwestycji. Zgodnie z oczekiwaniami inwestora realizacja prac budowlanych jest zaplanowana na maj 2009 r., a cała inwestycja jaką jest budowa autostrady płatnej [...] została zaplanowana do realizacji w latach 2009 - 2011. Dodatkowo w ww. piśmie z dnia 24 października 2008 r. powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. I OSK 186/07, w którym zwrócono uwagę na szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz jego wpływ na interpretacje przepisów tego aktu prawnego. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym sprawną modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Jej działanie jest ograniczone w czasie określonym w art. 45. W uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 858 z 30 sierpnia 2002 r.), a co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/2005, stwierdzono, że omawiana ustawa jest regulacją służącą realizacji strategii gospodarczej rządu "Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca", a w szczególności części zatytułowanej "Infrastruktura - klucz do rozwoju". Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to niezbędne dla wyraźnego przyspieszenia procedur budowy tych dróg, a zwłaszcza budowy dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości, w tym zakresie występujących miedzy Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą dla długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. W ocenie organu odwoławczego, powyższe wyczerpuje przesłankę "istnienia uzasadnionego przypadku", tym bardziej, że rozwój infrastruktury drogowej i efektywne gospodarowanie publicznymi środkami finansowymi leżą w interesie wszystkich obywateli oraz powinny być przedmiotem szczególnej dbałości organów administracji publicznej. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec braku porozumienia z właścicielem w zakresie warunków nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Ponieważ proces wywłaszczeniowy jest długotrwały, trudno przewidzieć termin jego zakończenia, zatem wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności jest, zdaniem organu, uzasadnione. W odniesieniu do zarzutów odwołania Minister Infrastruktury wyjaśnił, iż podniesione kwestie nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, w którym badaniu podlega jedynie zaistnienie przesłanek określonych w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., natomiast kwestie dotyczące lokalizacji celu publicznego jakim jest budowa autostrady [...] mogły być podnoszone w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji celu publicznego. Dlatego też, zdaniem Ministra Infrastruktury, nie może budzić wątpliwości, że postępowanie administracyjne wykazało zaistnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaistnienia tych przesłanek. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś w toku postępowania organ wojewódzki stosował prawidłowo przepisy procedury administracyjnej. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. D. Skarżący domagał się o uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. i odstąpienia od zajęcia jego nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...]. Skarżący podniósł, że uzasadnienie zawarte w decyzji Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. pomija istotę sporu, ponieważ nie odpowiada na zasadnicze pytanie: czy działka nr [...] jest niezbędna dla "bazy obsługi autostrady" i dlaczego. Zdaniem skarżącego, nikt odpowiedzialny nie kupuje terenu zabudowanego z założonym parkiem, by go zniszczyć i przeznaczyć na własność bazie remontowej autostrady jako "teren zielony" mając możliwość zajęcia terenu niezabudowanego. Projektanci z firmy J. przedstawiając pierwszy projekt z sierpnia 2004 r. "bazy obsługi autostrady" pozostawili działkę nr [...] wolną od wywłaszczenia. Drugi projekt J. z października 2004 r., zdaniem skarżącego, wymuszony przez GDDKiA, jest tylko powiększeniem terenu przeznaczonego na "bazę obsługi" i żadna budowa na terenie działki nr [...] nie jest projektowana. Skarżący podniósł, że według drugiego projektu firmy J. z października 2004 r. działka nr [...] miała stanowić tzw. "teren zielony" mający być własnością "bazy obsługi autostrady". "Teren zielony" to 40-letni park, ogrodzony, dom mieszkalny z pracownią rzeźbiarską i zbiorem rzeźb skarżącego, garaż, zaplecze gospodarcze (wiata, szopa ogrodnicza). Park, założony przez skarżącego, powinien podlegać ochronie ekologicznej. Wywłaszczenie tej działki i przeznaczenie jej tylko na "teren zielony", będący własnością "bazy obsługi autostrady" wyczerpuje według decydentów, "przesłankę istnienia uzasadnionego przypadku", w tym przypadku przesłankę wywłaszczenia. Jednak, zdaniem skarżącego, działka nr [...] nie stanowi przeszkody w podjęciu budowy autostrady i jej zaplecza, ponieważ nie koliduje z wyznaczonymi pasami drogowymi autostrady ani z pasami drogowymi wyznaczonymi dla przebudowy ul. [...], przy której działka nr [...] jest położona. Pozostawienie tej działki właścicielowi nie narusza interesu społecznego jakim jest budowa autostrady [...]. Natomiast wykup tej działki i przekazanie jej "bazie obsługi autostrady" jako jej własność - "teren zielony", narusza interes społeczny poprzez narażenie państwa na zbędne koszty. Skarżący podniósł, iż w sprawie o wywłaszczenie działki nr [...] zwracają uwagę też i inne fakty, związane z naruszeniem procedur administracyjnych, ponieważ nie powiadomiono właściciela działki nr [...] o zmianie projektu dotyczącego przeznaczenia działki nr [...] w związku z budową autostrady, wskutek czego właściciel nie mógł w terminie zgłosić swoich zastrzeżeń ani do GDDKiA, ani do Urzędu Wojewódzkiego decydującego o wywłaszczeniu. Uniemożliwiono w ten sposób jakiekolwiek protesty czy wyjaśnienia właściciela przed podjęciem decyzji o wywłaszczeniu. Urząd Wojewódzki uznał, że brak protestu w urzędowym terminie oznacza zgodę właściciela na wywłaszczenie, a ponadto brak odpowiedzi na odwołania kierowane przez właściciela działki nr [...] do GDDKiA z dnia 19.12.2006 roku oraz do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia 05.11.2007 roku. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ha, stanowiącej własność T. D. oraz orzekającej o nadaniu w/w decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd nie podziela zarzutów skargi. 4. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 15 października 2007 r. Wojewoda [...] na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 sierpnia 2007 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, natomiast wnioskiem z dnia 24 października 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do organu wojewódzkiego o wydanie, w trybie art. 17 powołanej wyżej ustawy, decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Prawidłowo organ uznał, że skoro z akt sprawy wynika, iż postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, oznacza to, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym, udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach. W uzasadnieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności niezbędne jest wnioskodawcy do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż złożoność i zależność poszczególnych etapów w procesie inwestycyjnym, jakim jest budowa dróg, wymusza na inwestorze uzyskanie prawa do terenu dla inwestycji jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, a następnie można rozpocząć procedurę przetargową, która wyłoni wykonawcę robót i określi harmonogram prac budowlanych. Ponadto w piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r. inwestor poinformował, że obecnie prowadzone jest postępowanie przetargowe mające na celu wyłonienie firmy, z którą zostanie zawarta umowa o budowę i eksploatację autostrady [...], która również przygotuje szczegółowy harmonogram realizacji inwestycji. Zgodnie z oczekiwaniami inwestora realizacja prac budowlanych jest zaplanowana na maj 2009 r., a cała inwestycja jaką jest budowa autostrady płatnej [...] została zaplanowana do realizacji w latach 2009 - 2011. Dodatkowo w ww. piśmie z dnia 24 października 2008 r. powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. I OSK 186/07, w którym zwrócono uwagę na szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz jego wpływ na interpretacje przepisów tego aktu prawnego. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w jego tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym sprawna modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Jej działanie jest ograniczone w czasie określonym w art. 45. W uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 858 z 30sierpnia 2002 r.), a co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/2005, stwierdzono, że omawiana ustawa jest regulacją służącą realizacji strategii gospodarczej rządu "Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca", a w szczególności części zatytułowanej "Infrastruktura - klucz do rozwoju" Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to niezbędne dla wyraźnego przyspieszenia procedur budowy tych dróg, a zwłaszcza budowy dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości, w tym zakresie występujących miedzy Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą dla długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Sąd podzielił stanowisko organu, iż powyższe okoliczności wskazują na przesłankę "istnienia uzasadnionego przypadku", tym bardziej, że rozwój infrastruktury drogowej i efektywne gospodarowanie publicznymi środkami finansowymi leżą w interesie wszystkich obywateli oraz powinny być przedmiotem szczególnej dbałości organów administracji publicznej. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec braku porozumienia z właścicielem w zakresie warunków nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Ponieważ proces wywłaszczeniowy jest długotrwały, trudno przewidzieć termin jego zakończenia, zatem wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione. 5. Prawidłowe jest stanowisko organu w odniesieniu do zarzutów odwołania, iż podniesione kwestie nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, w którym badaniu podlega jedynie zaistnienie przesłanek określonych w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., natomiast zarzuty dotyczące lokalizacji celu publicznego, jakim jest budowa autostrady [...], mogły być podnoszone w postępowaniu odrębnym, dotyczącym ustalenia lokalizacji celu publicznego. 6. W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu, iż nie budzi wątpliwości fakt, że postępowanie administracyjne wykazało zaistnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, i zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dokonały prawidłowej oceny zaistnienia tych przesłanek. Sąd nie doszukał się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.