I SA/Wa 1848/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów kształcenia postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. Sygn. akt I SA/Wa 1848/09 POSTANOWIENIE Dnia 12 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów kształcenia postanawia: 1. przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: a. czy art. 8 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 ze zm.) jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b. czy § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 1004 ze zm.) jest zgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? 2. wystąpić o rozpoznanie pytania z udziałem Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego i pytającego Sądu; 3. wyznaczyć sędziego Bogdana Wolskiego do reprezentowania pytającego Sądu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. POSTANOWIENIE Dnia 12 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów kształcenia postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. UZASADNIENIE Prezes Rady Ministrów w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], w której orzeczono o zwrocie przez K. R. kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej w kwocie [...] zł. K. R. wniósł skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2008 r. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. Sąd wydał postanowienie na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Przedstawienie przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu oznacza konieczność wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Sygn. akt I SA/Wa 1848/09 POSTANOWIENIE Dnia 12 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów kształcenia postanawia: 1. przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: a) czy art. 8 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 ze zm.) jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) czy § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 1004 ze zm.) jest zgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? 2. wystąpić o rozpoznanie pytania z udziałem Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego i pytającego Sądu; 3. wyznaczyć sędziego Bogdana Wolskiego do reprezentowania pytającego Sądu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Sygn. akt I SA/Wa 1848/09 UZASADNIENIE I. Stan faktyczny. 1. Prezes Rady Ministrów w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], w której orzeczono o zwrocie przez K. R. kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej w kwocie [...] zł. 1.1. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Prezes Rady Ministrów wskazał między innymi, że stosownie do § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej Prezes Rady Ministrów przed wydaniem niniejszej decyzji zasięgnął opinii dyrektora Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. W piśmie z 12 sierpnia 2008 r. dyrektor KSAP wskazał, że koszty kształcenia K. R. zostały wyliczone według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Odnosząc się do zarzutów K. R. organ wyjaśnił, iż wskazana przez K. R. kwota [...] zł odpowiada wysokości przelanych na jego konto środków, natomiast wysokość stypendium brutto, to [...] zł. Skoro więc, zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w przypadku skreślenia z listy słuchaczy po pierwszych ośmiu miesiącach kształcenia z przyczyn innych niż określone w § 12, koszty kształcenia podlegają zwrotowi w wysokości podwójnej wysokości należnego słuchaczowi za okres jego kształcenia w KSAP stypendium, wysokość należności podlegającej zwrotowi wynosi [...] zł. 2. K. R. wniósł skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 2.1. Skarżący zarzucił Prezesowi Rady Ministrów naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 140 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 750 k.c. w zw. z art. 751 k.c. i art. 1 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Administracji Publicznej w zw. z §§ 3, 20, 21, 22 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Krajowej Szkole Administracji Publicznej). 2.2. Podnosząc zarzut naruszenia wymienionych przepisów K. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji". Ponadto skarżący wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż do roszczenia o zwrot stypendium ma zastosowanie norma ogólna z art. 118 k.c. Organem właściwym do ustalenia obowiązku oraz wysokości zwrotu stypendium jest Prezes Rady Ministrów. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o zwrocie stypendium w piśmie z 5 sierpnia 2002 r., przerwała tym samym bieg przedawnienia. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem bieg przedawnienia został przerwany przez żądanie zgłoszone przez KSAP. 4. Do skargi K. R. ustosunkowała się także Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, która wniosła o oddalenie skargi. II. Zagadnienie konstytucyjne. 1. Spoczywający na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie obowiązek dokonania kontroli decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2008 r. realizowany jest na zasadach wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrola ta sprowadza się zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym nie jest możliwe ograniczenie się przez Sąd do zbadania zasadności zarzutów zawartych w skardze. Sąd obowiązany jest do przeprowadzenia kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, co oznacza między innymi konieczność ustalenia czy zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy zgodne z Konstytucją. Przesądzenie tej kwestii ma znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, iż wydanie decyzji na podstawie przepisów, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją, prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu (por. przykładowo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 sierpnia 2009 r., II SA/Sz 204/09, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2009 r., III SA/Kr 402/09, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2009 r., III SA/Łd 91/09, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r.,II SA/Ke 258/08, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2008 r., III SA/Lu 553/07, niepubl.). Wątpliwości sądu co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, mogą i powinny być wyjaśnione w trybie przewidzianym w art. 193 Konstytucji. 2. Odnosząc powyższe do postępowania sądowego, którego przedmiotem jest kontrola decyzji wymienionej w pkt I.1. uzasadnienia, Sąd wskazuje, że zaskarżony akt został oparty między innymi na przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 1004 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", w tym na podstawie § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Delegacja do wydania rozporządzenia została zawarta w art. 8 pkt 2 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 91, poz. 266 ze zm.), dalej: "ustawa". Wobec tego Sąd był obowiązany między innymi do przeprowadzenia analizy przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji. Analiza ta daje podstawy do sformułowania zarzutu niezgodności wymienionych powyżej przepisów z Konstytucją. 3. Uzasadniając zarzut niezgodności przepisów z art. 92 ust. 1 Konstytucji Sąd wskazuje, iż wymagane jest, aby rozporządzenie zostało wydane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika zatem, iż konieczne jest ujęcie w delegacji wytycznych dotyczących treści aktu. Wytyczne dotyczące treści aktu, o których mowa w art. 92 ust.1 Konstytucji, to wskazania wyznaczające treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 lipca 2009 r., K 36/08). Wydanie rozporządzenia na podstawie upoważnienia, które nie spełnia wymienionych warunków prowadzi także do niezgodności z Konstytucją aktu wykonawczego wydanego na jego podstawie i przepisów w nim zawartych. 3.1. Upoważnienie ujęte w art. 8 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Administracji Publicznej stanowi, iż Prezes Rady Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa: wysokość, szczegółowe zasady i tryb ustalania, wypłacania oraz zwrotu stypendium i innych kosztów kształcenia, a także przypadki, w których stypendium i inne koszty nie podlegają zwrotowi lub podlegają zwrotowi w części. 3.2. Analiza upoważnienia wskazuje, iż w ustawie wymieniono organ właściwy do wydania rozporządzenia (Prezes Rady Ministrów) i zakres spraw przekazanych do uregulowania (wysokość, szczegółowe zasady i tryb ustalania, wypłacania oraz zwrotu stypendium i innych kosztów kształcenia, a także przypadki, w których stypendium i inne koszty nie podlegają zwrotowi lub podlegają zwrotowi w części) . W upoważnieniu nie określono jednak jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu. Potwierdzenie tego braku w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oznaczałoby, iż omawiana delegacja ma charakter upoważnienia blankietowego, co skutkuje niezgodnością z Konstytucją nie tylko art. 8 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Administracji Publicznej, ale także § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. 3.3. Niezgodność Konstytucją art. 8 pkt 2 ustawy oznacza, iż Prezes Rady Ministrów w sposób całkowicie dowolny określił między innymi zasady zwrotu stypendium i innych kosztów kształcenia. W konsekwencji upoważniony organ całkowicie samodzielnie uznał, iż zasadne będzie ustalenie, iż w przypadku skreślenia słuchacza po pierwszych ośmiu miesiącach kształcenia z przyczyn innych niż określone w § 12, koszty kształcenia wymagane do zwrotu odpowiadają podwójnej wysokości należnego byłemu słuchaczowi stypendium. 3.4. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prezentowane jest stanowisko, że nie jest konieczne, aby wytyczne, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji, zostały bezwzględnie zawarte w przepisie zawierającym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Dopuszczalne jest ich umieszczenie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w innych przepisach ustawy, o ile następnie możliwe jest precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych (por. przykładowo: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 maja 2002 r., P 1/01; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2002 r., P 9/01). Wobec tego Sąd stwierdza, że analiza tekstu ustawy nie stwarza możliwości zrekonstruowania wytycznych mogących stanowić uzupełnienie upoważnienia zawartego w art. 8 pkt 2 ustawy. Ustalenie to dotyczy w szczególności wytycznych co do określenia zasad zwrotu kosztów stypendium i innych kosztów kształcenia. 4. Uzasadniając zarzut niezgodności § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z art. 2 Konstytucji Sąd zauważa, iż art. 7 ustawy stanowi: W razie skreślenia z listy słuchaczy decyzją dyrektora Szkoły albo niepodjęcia pracy w urzędach administracji, a także w razie rezygnacji z niej w okresie, o którym mowa w art. 5 ust. 1, stypendium oraz inne koszty kształcenia podlegają w całości lub w części zwrotowi, z zastrzeżeniem art. 8 pkt 2. Decyzję w tych sprawach podejmuje Prezes Rady Ministrów. Natomiast w § 7 rozporządzenia określono: Do kosztów kształcenia słuchacza, oprócz stypendium, zalicza się składki na ubezpieczenie społeczne słuchaczy oraz inne koszty poniesione przez Szkołę na działalność dydaktyczną i na bieżące funkcjonowanie Szkoły. Koszt kształcenia słuchacza wyliczony jest w sposób określony w § 9 rozporządzenia. W § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przewidziano, że koszty kształcenia podlegają zwrotowi w części w przypadku skreślenia słuchacza z listy słuchaczy po pierwszych ośmiu miesiącach kształcenia. Były słuchacz jest w takim przypadku obowiązany do zwrotu kosztów odpowiadających podwójnej wysokości należnego słuchaczowi stypendium. W § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przewidziano zatem obowiązek zwrotu części kosztów kształcenia, nie odnosząc się do kosztów wynikających z § 9 rozporządzania, ale przyjmując, iż koszty te będą odpowiadać podwójnej wysokości należnego stypendium. Nie można wobec tego wykluczyć, iż obowiązek zwrotu kosztów kształcenia jedynie w części, a więc kosztów wyliczonych w sposób określony w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, będzie faktycznie przekraczał rzeczywiste koszty kształcenia słuchacza. Taki sposób ukształtowania obowiązku zwrotu części kosztów kształcenia oznacza, iż upoważniony organ nie zastosował się do reguł poprawnej legislacji, co może prowadzić do niezgodności § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z art. 2 Konstytucji. 5. Zakwestionowany przez Sąd art. 8 pkt 2 ustawy wszedł w życie w aktualnym brzmieniu w dniu 1 stycznia 1997 r., a więc przed wejściem w życie Konstytucji. Dla oceny konstytucyjności aktu prawnego jest jednak właściwy aktualny stan konstytucyjny, a więc zasadne jest dokonanie oceny tego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., K 12/99). 6. Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wymaga między innymi spełnienia przesłanki funkcjonalnej: przedmiotem pytania może być wyłącznie akt normatywny mający bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym. Warunek ten został spełniony, gdyż potwierdzenie zarzutów Sądu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym będzie miało podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zależność ta została przedstawiona w pkt II. 1 uzasadnienia. 7. Opisane powyżej wątpliwości uzasadniały przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego ujętego w pkt 1 lit. a) i b) orzeczenia. W pkt 2 i 3 postanowienia Sąd zrealizował dyspozycję art. 27 pkt 2 lit. a) i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd, na postawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, orzekł jak w sentencji postanowienia.