III SA/Kr 402/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 lutego 2009 r , Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2009r. Decyzją z dnia 27 lutego 2009r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] 2008r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u A. T. choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem - wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do w/w rozporządzenia. Z przeprowadzonej na użytek postępowania oceny narażenia zawodowego wynika, że A. T. pracował w [...] Fabryce Maszyn [...] "A" S.A. w latach 1953-1989 (z dwuletnią przerwą na odbycie służby wojskowej) jako kowal, tokarz i frezer. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie oceny narażenia zawodowego pozwala uznać z dużym prawdopodobieństwem, iż podczas wykonywania prac na stanowisku kowala, tokarza i frezera (karta oceny narażenia zawodowego z dnia 14 października 2008r.) A. T. był narażony na działanie czynnika szkodliwego jakim jest hałas. Organ II instancji nadmienił również, iż narażenie na hałas w latach 1979-1989 potwierdzają wykonane badania środowiskowe, natomiast analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego nie pozwala na ilościową interpretację wielkości tego narażenia w latach 1953-1978 z uwagi na brak z tego okresu zatrudnienia badań środowiskowych. Ponieważ niewykonanie przez pracodawcę ciążącego na nim obowiązku przeprowadzania badań środowiskowych nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną pracownika, Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, iż A. T. przez ok. 35 lat pracy zawodowej (tj. do roku 1989) był narażony na ponadnormatywny hałas, a zatem jego warunki pracy stwarzały możliwość powstania choroby zawodowej narządu słuchu. A. T. był badany w Ośrodku Medycyny Pracy - Przychodnia Chorób Zawodowych, który w dniu [...] 2008r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...], znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, iż w czasie przeprowadzonej diagnostyki, na podstawie 4 badań audiometrycznych: audiometrii impedancyjnej rozpoznano głęboki niedosłuch odbiorczy typu ślimakowego ucha prawego obliczony z czterech audiogramów jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1, 2 i 3 kHz o wielkości 85 dB i praktyczną głuchotą ucha lewego uniemożliwiającą ocenę lokalizacji uszkodzenia. W trybie § 7 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. A. T. został skierowany na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, który w dniu [...] 2008r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania zawodowego obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Tenże Instytut stwierdził, iż badaniem otoskopowym stwierdzono: obustronnie błony bębenkowe bladoszare, zmleczałe, bez refleksu świetlnego. Przeprowadzona diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną, próby lokalizacyjne i audiometrię impedancyjną (obiektywną) wykazała obustronny niedosłuch odbiorczy o lokalizacji ślimakowej. Podwyższenie progu słuchu obliczone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz wynosi: dla ucha prawego - 76 dB, dla ucha lewego - 93 dB. Wykonana trzykrotnie audiometria tonalna (powtarzalna) wykazuje ubytki słuchu obustronnie o typie zaburzeń odbioru. Głębokość ubytku słuchu ucha lewego nie jest typowa dla przewlekłego zawodowego urazu akustycznego. Zgodnie z aktualną wiedzą medyczną z dziedziny audiologii hałas nie doprowadza do głuchoty, zwykle wartościami granicznymi ubytku słuchu w zakresie niskich częstotliwości jest 40 dB, a w zakresie wysokich częstotliwości - około 75 dB. W audiometrii impedancyjnej uzyskano prawidłowe tympanogramy typu A obustronnie i zarejestrowano odruchy z mięśni strzemiączkowych, co świadczy o braku patologii ucha środkowego obustronnie (różnica pomiędzy progiem odruchu strzemiączkowego a progiem słuchowym w audiometrii tonalnej jest mniejsza od 60 dB w zakresie niskich i średnich częstotliwości, co wskazuje na obecność objawu wyrównania głośności typowego dla patologii ślimaka). Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych - okres czasu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego - w przypadku zawodowego uszkodzenia słuchu wynosi 2 lata. Brak danych w dostępnej dokumentacji lekarskiej pacjenta o stanie jego narządu słuchu w okresie zatrudnienia oraz bezpośrednio po ustaniu narażenia zawodowego na hałas ponadnormatywny, ti. od 1989r. - nie upoważnia do uznania związku przyczynowo-skutkowego stwierdzanego u pacjenta niedosłuchu z warunkami pracy zawodowej i nie może stanowić przesłanek do rozpoznania u niego zawodowego obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Na stan narządu słuchu pacjenta mogło mieć wpływ działanie innych niż hałas, pozazawodowych czynników ototoksycznych takich jak: zmiany miażdżycowe w naczyniach krwionośnych, sprzyjające im zaburzenia gospodarki lipidowej ustroju (hipercholesterolemia), wahania ciśnienia tętniczego, zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego sprzyjające zaburzeniom krążenia krwi w obrębie m.in. naczyń zaopatrujących narząd słuchu, stosowanie leków i używek. Na podstawie powyższych orzeczeń lekarskich oraz dokonanej oceny narażenia zawodowego Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] 2008r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, od której A. T. wniósł odwołanie. Wojewódzki Inspektor Sanitarny prowadzący postępowanie odwoławcze, po zapoznaniu się z całością dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie uznał, iż wydana decyzja organu l instancji jest merytorycznie uzasadniona. W sprawie orzekały jednostki służby zdrowia l i II szczebla diagnostycznego właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych tj. Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Zdaniem organu II instancji, odwołanie A. T. nie wniosło żadnych nowych faktów, które mogłyby mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podnoszony przez w/w fakt narażenia na czynniki szkodliwe w środowisku pracy został uwzględniony w sporządzonej karcie oceny narażenia zawodowego. Odnosząc się do zarzutów co do sposobu prowadzenia badań w jednostce orzeczniczej Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, iż w gestii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest tylko ocena orzeczeń lekarskich jako materiału dowodowego w sprawie, natomiast brak jest uprawnień do podważania ustalonych przez lekarzy rozpoznań klinicznych. Organ odwoławczy nadmienił przy tym, że § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. mówi, iż przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Zgodnie z wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do cytowanego wyżej rozporządzenia, chorobę zawodową narządu słuchu można rozpoznać pod warunkiem wystąpienia w okresie do 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego na hałas (kryterium czasowe) udokumentowanych objawów chorobowych spełniających warunki określone w punkcie 21 wykazu, tj.: obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego (kryterium jakościowe) oraz ubytek wynoszący co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym (kryterium ilościowe). Spełnienie tych trzech kryteriów jednocześnie jest konieczne do stwierdzenia choroby zawodowej. Rozstrzygając o braku podstaw do stwierdzenia u A. T. choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu, Wojewódzki Inspektor Sanitarny wziął pod uwagę fakt, iż A. T. nie dostarczył dowodów na to, aby leczył się z powodu zaburzeń słuchu w czasie pracy zawodowej w narażeniu na hałas i do 2 lat po jej zakończeniu. Postępowanie w związku z podejrzeniem u niego choroby zawodowej wszczęte zostało w 2008 roku, a więc 19 lat po ustaniu narażenia na hałas ponadnormatywny. Zatem, należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało zachowane kryterium czasowe, które przewiduje dwuletni okres od zakończenia narażenia zawodowego uprawniający do rozpoznania choroby zawodowej. Organ II instancji nadmienił przy tym, że w materiale dowodowym brak badań audiometrycznych na zakończenie pracy zawodowej oraz brak informacji na temat konsultacji medycznych w związku z pogarszającym się stanem narządu słuchu. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że brak w zgromadzonym materiale dowodowym danych o stanie narządu słuchu A. T. w okresie zatrudnienia oraz do 2 lat po ustaniu narażenia zawodowego na hałas ponadnormatywny, tj. do 1991r. - nie upoważnia do uznania związku przyczynowo-skutkowego stwierdzonego u niego niedosłuchu z warunkami pracy zawodowej i nie może stanowić przesłanek do stwierdzenia u niego zawodowego obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Wobec powyższego, Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu l instancji. Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego A. T. wniósł skargę. Stwierdził w niej, iż nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, gdyż jest ona dla niego krzywdząca. Skarżący wyjaśnił, iż całe życie przepracował w [...] Fabryce Urządzeń [...] "A" w zawodach: kowal, tokarz i frezer i dlatego uważa, że jego schorzenie narządu słuchu jest związane ze środowiskiem pracy i wykonywaniem czynności zawodowych w narażeniu na hałas. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ administracyjny stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym ocena narażenia zawodowego i orzeczenia lekarskie były przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym. Wydane orzeczenia lekarskie w sposób szczegółowy, wyczerpujący i jednoznaczny dowodzą braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku było uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Także wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - uznane zostało za niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. Z dniem 3 lipca 2009r. przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji utraciły zatem moc obowiązującą. Z tym samym dniem tj. 3 lipca 2009r. weszło w życie nowe Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. nr 105, poz. 869). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16). Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia, które są niezgodne z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Zasady te znaleźć muszą zastosowanie także w niniejszej sprawie tym bardziej, że decyzje organów administracyjnych w niniejszej sprawie wydane wprawdzie zostały jeszcze w czasie obowiązywania zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy i rozporządzenia, ale już po wydaniu przez Trybunał wyroku, a więc już po obaleniu domniemania zgodności tych przepisów z Konstytucją. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z powołanej normy konstytucyjnej w zestawieniu jej z przytoczoną treścią art. 145a §1 kpa jednoznacznie wynika, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680; także wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2006r., III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a ustawy kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów w sprawie chorób zawodowych obowiązujących w dacie orzekania. W chwili obecnej podstawę taką stanowią przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105, poz. 869).