I SA/Wa 185/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi U. O.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata S. G.-A., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] r. o odmowie przyznania U. O. pomocy finansowej na opłacenie rachunku za energię elektryczną za wrzesień 2013 r., zakup środków czystości, żywności, oraz obuwia jesienno - zimowego Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 3 października 2013 r. U. O. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na opłacenie rachunku za energię elektryczną, zakup leków, środków czystości, żywności oraz obuwia jesienno-zimowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy finansowej w powyższym zakresie. Organ wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] października 2013 r. ustalono, że U. O. mieszka samotnie i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dochód wnioskodawczyni stanowi świadczenie emerytalne ZUS w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł przyznany decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. od 1 sierpnia br. do 31 stycznia 2014 r. Łączny dochód wnioskodawczyni we wrześniu 2013 r., tj. w miejscu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł, a zatem przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. w art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) - dalej jako "u.p.s.", a wynoszące 542 zł. Po odliczeniu dodatku mieszkaniowego U. O. dysponuje realnie kwotą w wysokości [...] zł. Z posiadanego dochodu wnioskodawczyni we wrześniu 2013 r. udokumentowała wydatki na kwotę [...] zł ([...]). Zatem, do dyspozycji pozostała kwota [...] zł. Następnie, organ wskazał, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkania, biorąc pod uwagę podstawowe rachunki, wynosi [...] zł. Dalej, Prezydent stwierdził, że w trakcie wywiadu środowiskowego U. O. poinformowała, iż nie oczekuje pomocy finansowej od matki, nie utrzymuje kontaktu i pomocy materialnej od [...] dorosłych dzieci przebywających w [...]. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni ma możliwość ubiegania się o obniżkę opłat czynszowych i zmianę operatora telekomunikacyjnego, celem zmniejszenia abonamentu i opłat za telefon, z czego nie skorzystała. W związku z tym, Prezydent rozważył możliwość udzielenia pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., tj. przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Powołując się na treść ww. artykułu organ pierwszej instancji uznał jednak, że w sytuacji wnioskodawczyni nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy na cele wskazane we wniosku. Jednocześnie podkreślił, że przyznanie tej rodzaju pomocy uzależnione jest także od możliwości finansowych Ośrodka. W 2012 r. OPS dysponował na wypłatę zasiłków celowych kwotą [...] zł, natomiast w bieżącym roku w budżecie przewidziano jedynie kwotę [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania U. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r. Organ odwoławczy wskazał na ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, stwierdzając, że Prezydent [...] nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji, a zarzuty strony nie znajdują uzasadnienia. Następnie wskazał na przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, tj. wówczas gdy wnioskodawca z przyczyn rodzinnych, losowych znalazł się w trudnej sytuacji. Warunkiem przyznania tego rodzaju pomocy jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Skoro U. O. posiada stały dochód w wysokości [...] zł, tj. znacznie przekraczający kryterium dochodowe, to tym samym organ nie miał podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej na pokrycie bieżących potrzeb określonych we wniosku. Natomiast, w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s., organ może przyznać pomoc osobie przekraczającej kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jest to rodzaj pomocy o charakterze wyjątkowym, powinien być on przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje więc sytuacja życiowa w jakiej osoba się znalazła, która musi być wyrazista i odbiegająca od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ odwoławczy wskazał, że U. O. nie powołała się we wniosku z dnia 3 października 2013 r. na żadną nadzwyczajną sytuację, która miała miejsce, lecz wniosła o przyznanie pomocy na pokrycie bieżących potrzeb (opłatę za energię, zakup leków, środków czystości i żywności i obuwia). Takie potrzeby mogą być zaspokajane przez organ osobom, które spełniają kryterium dochodowe i to nie w każdym przypadku, tylko wówczas, gdy na podstawie szczegółowego postępowania organ ustali, że nieprzyznanie pomocy zagrażałoby egzystencji wnioskodawcy. Decyzje w takich sprawach wydawane są w ramach uznania administracyjnego, tj. od organu zależy czy przyzna pomoc i w jakiej wysokości. Organ ma jednak obowiązek przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe, co w niniejszej sprawie organ uczynił. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wnioskodawca ma obowiązek współdziałania z pracownikiem w celu znalezienia sposobu wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Odmowa współdziałania może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia, nawet w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe. W sytuacji osób przekraczających kryterium dochodowe pomoc społeczna powinna mieć formę pracy socjalnej podjętej w celu uświadomienia sobie swoich możliwości, pomocy w obniżeniu kosztów utrzymania, sposobu korzystania z pomocy bliskich. Kolegium podkreśliło także, że organ rozpoznający sprawę winien mieć na względzie środki jakimi dysponuje, w sytuacji więc gdy Prezydent [...] dysponował kwotą w budżecie o połowę mniejszą niż w poprzednim roku, trudno zarzucić organowi przekroczenie granic uznania administracyjnego w przypadku odmowy przyznania pomocy U. O. – osobie przekraczającej kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. O. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej dochód, nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, mieszka od 1990 r. w [...], podała, że ma [...] lat i nie jest zdolna do jakiejkolwiek pracy. Cierpi na wiele przewlekłych i postępujących chorób, nie może korzystać z żywienia zbiorowego ze względu na stan zdrowia, przez cały październik nie przyjmowała lekarstw, gdyż nie miała za co wykupić recept wrześniowych. Podniosła, że OPS udzielał jej już zasiłków celowych, gdy przekraczała kryterium dochodowe. Jeżeli chodzi o jej sytuację rodzinną skarżąca wskazała, że jej matka ma [...] lat i utrzymuje się z renty rodzinnej po ojcu, [...]. Skarżąca posiada [...] dzieci mieszkających [...], ale nie utrzymuje z nimi kontaktu telefonicznego, gdyż na to ją nie stać. Dzieci telefonują zaś tylko okazjonalnie, ostatni telefon od nich był 26 maja 2013 r. [...]. Jednocześnie skarżąca szczegółowo przedstawiła swoje wydatki miesięczne, jak i odniosła się do poszczególnych twierdzeń organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem U. O., jej wiek, szereg chorób przewlekłych, brak możliwości pomocy ze strony najbliższych, niska emerytura niewystarczająca na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych i warunki, w jakich musi żyć, świadczą o tym, że w jej przypadku jest podstawa do udzielenia pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło przyznania pomocy finansowej na opłacenie rachunku za energię elektryczną za wrzesień 2013 r., zakup leków, środków czystości i żywności, żywności oraz obuwia jesienno-zimowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. W przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), która ustalona została od dnia 1 października 2012 r. na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U., poz. 823). Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że nie przysługuje jej już wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje bowiem wprost art. 41 u.p.s., zgodnie z którym osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. Zgodnie zaś z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem "szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11). Z kolei w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Niewątpliwie długotrwałe i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, w tym na żywność i opał, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności.". W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że U. O. znacznie przekroczyła wskazane wyżej kryterium dochodowe, wynoszące 542 zł, bowiem dochód wnioskodawczyni stanowi świadczenie emerytalne ZUS w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. W tej sytuacji organ prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącej o udzielenie pomocy finansowej na opłacenie rachunku za energię elektryczną za wrzesień 2013 r., zakup leków, środków czystości, żywności oraz obuwia jesienno-zimowego w oparciu o kryteria określone w powołanym art. 41 u.p.s. Z treści tego przepisu wynika jednak, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w indywidualnej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Wydana na tej podstawie decyzja musi zostać poprzedzona zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie zostać należycie uzasadniona, a organy obowiązane są dokonać oceny, czy zgłoszona potrzeba uzasadniona jest "szczególnymi okolicznościami", do których powyższy przepis nawiązuje. Aby ocenić, czy wnioskodawca znajduje się w sytuacji uzasadniającej udzielenie mu pomocy niezbędnym jest z kolei przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, a następnie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący dokumentacji zgromadzonej w sprawie (art. 7 i 77 Kpa). Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie stanu faktycznego, a co za tym idzie prawdy obiektywnej. Kierując się tymi zasadami, po przeanalizowaniu sytuacji osobistej, zdrowotnej i finansowej skarżącej, organy administracji słusznie stwierdziły, że strona nie spełnia kryterium pomocy w formie zasiłku specjalnego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Tym samym, odmówiły U. O. pomocy finansowej na opłacenie rachunku za energię elektryczną za wrzesień 2013 r., zakup środków czystości, żywności oraz obuwia jesienno-zimowego. Bez wątpienia bowiem, kwestia regulowania opłat związanych z używaniem lokalu mieszkalnego (opłacenie czynszu, opłat za wywóz śmieci, energii elektrycznej), zakupu środków czystości i żywności dotyczy typowych wydatków obywateli, które okresowo się powtarzają. Dodatkowo, odmowę powyższej pomocy organy prawidłowo uzasadniły możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej podkreślając, że Ośrodek w 2012 r. dysponował na wypłatę zasiłków celowych kwotą [...] zł, natomiast w bieżącym roku w budżecie przewidziano jedynie kwotę [...] zł. Takie ograniczenie budżetowe powoduje bowiem, iż świadczenia pieniężne o charakterze specjalnym przyznawane są wnioskodawcom najbardziej potrzebującym, znajdującym się w sytuacjach nagłych, kryzysowych (np. rodzinom niepełnym, wielodzietnym, osobom niepełnosprawnym, których dochód nieznacznie przekracza kryterium dochodowe). Zaznaczenia przy tym wymaga, że skarżąca nie jest pozbawiona opieki ze strony Ośrodka, bowiem pod jego opieką pozostaje już ponad [...] lat. W 2012 r. skarżąca otrzymała pomoc finansową od organu w wysokości ok. [...] zł, w 2013 r. od stycznia do marca organ przyznał U. O. zasiłki celowe na kwotę [...] zł, zaś decyzją z dnia [...]października 2013 r. Prezydent [...] przyznał wnioskodawczyni specjalny zasiłek celowy w kwocie [...] zł na pokrycie kosztów leków i leczenia w miesiącu październiku 2013 r. W opinii Sądu, należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z treścią art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie mogą one poprzestawać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej, twierdząc że gwarantuje to im Konstytucja. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej. Jednakże postawa skarżącej nie świadczy o chęci rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika, że U. O. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, leczona jest przewlekle z powodu m.in. [...]. W konsekwencji, Sąd zauważa, że jeżeli skarżąca uważa, iż jej stan zdrowotny się pogarsza winna czynić starania o uzyskanie orzeczenia lekarskiego pozwalającego jej nabyć świadczenia o charakterze opiekuńczo-pielęgnacyjnym, celem pokrycia opłat związanych z zakupem leków na powyższe dolegliwości zdrowotne. Jednocześnie, co jest istotne w sprawie, powinna nawiązać kontakt z dziećmi przebywającymi w [...], czy to za pośrednictwem wnuczki, czy też synowej (mieszkających w [...]) - celem umożliwienia Ośrodkowi dokonanie oceny sytuacji rodzinno-majątkowej każdego z jej dzieci i wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości czy mają oni możliwość zapewnienia stosownej opieki skarżącej. W ocenie Sądu, okoliczności podawane przez skarżącą nie noszą znamion nagłych, jednorazowych, mimo że mają pewną doniosłość i niewątpliwie są trudne do przezwyciężenia przez skarżącą. Jak to było wyżej omówione, przyznanie zasiłku celowego specjalnego mieści się w granicach uznania administracyjnego, a nie ustawowego obowiązku organu, a rolą Sądu jest jedynie ocena - w oparciu o materiał dokumentacyjny sprawy - czy organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jednakowoż Sąd zauważa, że uwzględniając żądania skarżącej przyznana jej pomoc musiałaby mieć charakter stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Brak jest więc w przedmiotowej sprawie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy w powyższym zakresie, a tym samym wydania decyzji pozytywnej w sprawie. Tak więc okoliczność, że skarżąca przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, a jednocześnie trudna sytuacja materialna i życiowa nie kwalifikuje jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy, zasadnie doprowadziły organy do odmówienia żądania w zakresie przyznania pomocy finansowej na: opłacenie rachunku za energię elektryczną, zakup środków czystości, żywności oraz obuwia jesienno-zimowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2