I SA/Wa 1855/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania J. O., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] orzekł o: I. ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do gruntu niezabudowanego, oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) na rzecz J. O. w 32/48 części, J. P. w 12/48 części, L. P. w 2/48 części, M. P. w 1/48 części oraz A. P. w 1/48 części; II. ustaleniu opłaty rocznej z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I decyzji, która po zastosowaniu bonifikaty wyniosła [...] zł; III. odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] oraz część działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia wniosku stwierdzono, że część dawnej nieruchomości hipotecznej zawiera się w obecnych działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...], które w ewidencji gruntów opisane są jako drogi. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu "[...]", zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. działki te znajdują się na terenie opisanym symbolami [...] i [...], które oznaczą obszar dróg publicznych. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zatem wobec gruntu nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako ,,[...]", stanowiącej część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych. Organ stwierdził również, że przedmiotowa nieruchomość hipoteczna zawiera się w dzisiejszych działkach ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] dla których w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonym uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. przewidziano zagospodarowanie jako tereny placów miejskich. Obszar ten opisano symbolem [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. O., która zakwestionowała rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie punktu III decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania J. O., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy – powołując się na przepis art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" – wskazał, że spełnienie warunków wymaganych przez ten przepis nie zawsze prowadzić będzie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zdaniem organu wykładni art. 214 ust. 1 ugn nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów, np. przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. SKO ustaliło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż działka ewidencyjna nr [...] stanowi pas drogowy drogi publicznej ulicy [...] o statusie drogi gminnej. Ulica [...] jest wymieniona w załączniku Nr [...], poz. [...] do Uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych, działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi pas drogowy drogi publicznej ulicy Alei [...] o statusie drogi gminnej. Aleja [...] jest wymieniona w załączniku Nr [...], poz. [...] do uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. W. do kategorii dróg gminnych. Z postanowień art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych na rzecz osób fizycznych. Z tego względu roszczenie skarżącej o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] nie mogło być przez organ I instancji uwzględnione. Wątpliwości SKO wzbudziła odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do działek nr [...] oraz nr [...]. Organ podał, że przy zwrocie w trybie art. 214 ust. 1 ugn spełnione muszą być warunki, w szczególności wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu. Przepis ten stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Dla dochodzenia roszczeń z art. 214 ugn istotne znaczenie ma zatem przeznaczenie danego gruntu według planu zabudowania, a więc w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie rozpoznawania przez Właściwy organ takiego wniosku. Organ odwoławczy – powołując się na stanowisko zaprezentowane w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (LEX nr 463485). – wskazał, że nie można przyjąć, iż przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną, niejako "automatycznie" wyłącza możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela - osobę fizyczną. Kolegium zauważyło, że w treści powołanej wyżej uchwały NSA wskazano, iż przyjęta w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) - zwanego dalej "dekretem" konstrukcja prawna zakładała konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny) da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Zdaniem Kolegium, organ I instancji odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego oparł na lakonicznym stwierdzeniu, iż ,,w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonym uchwałą Rady m. W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. przewidziano zagospodarowanie ww. działek jako tereny placów miejskich. Obszar ten opisano symbolem [...]. Prezydent m. W. w szczególności nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż zapisy planu miejscowego uniemożliwiają korzystanie z przedmiotowego gruntu przez skarżącą. Organ odwoławczy wskazał, że na obecnym etapie postępowania, z uwagi na istotne braki w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, nie może w sposób merytoryczny rozstrzygnąć sprawy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] J. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 139 Kpa, ponieważ w sytuacji, gdy skarżąca w odwołaniu zaskarżyła decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie pkt III, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylając tę decyzję w całości, także w zakresie pozytywnym dla strony, naruszył zakaz orzekania na niekorzyść strony i granice zaskarżenia, ponieważ organ nie postawił zarzutów, jeżeli chodzi o pkt I i II decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniosło, że w art. 138 § 2 Kpa nie przewidziano możliwości częściowego uchylenia decyzji i w tej części przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uważa, że nie naruszył art. 139 Kpa, ponieważ nie przesądził ostatecznego rozstrzygnięcia, a wskazał na naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji i konieczność dokonania dodatkowych ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Trafne są rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., co do tego, że brak możliwości dokonania zwrotu w sprawie prowadzonej w oparciu o przepis art. 214 ugn uzasadniało to, że działki nr [...] i [...] znajdują się w liniach rozgraniczających dróg gminnych – działka nr [...] – ul. [...], a działka nr [...] – ul. [...], co potwierdza pismo Urzędu Miasta W. Urzędu [...] Wydziału Infrastruktury z dnia 12 lipca 2012 r. oraz zgromadzony materiał mapowy. Skoro zatem przepis art. 2 ugn wskazuje, że ustawa ta nie narusza innych ustaw, a art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że drogi publiczne gminne są własnością samorządu gminy, to stan prawny wymienionych wyżej działek wyklucza możliwość ich zwrotu na rzecz osób fizycznych. Słusznie też zwraca uwagę w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 Kpa. W sytuacji wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 Kpa nie ma zastosowania przepis art. 139 Kpa. Zakaz reformationis in peius może być naruszony tylko przy podejmowaniu rozstrzygnięć merytorycznych (por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt III RN 161/99; wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 191/11). Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast stanowisko organu odwoławczego, który do sprawy załatwionej w oparciu o przepis art. 214 ugn wprowadza przesłanki wymienione w art. 7 ust. 2 dekretu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zwrot nieruchomości nie zależy od tego jakie przeznaczenie w planie miejscowym mają nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...] i [...] i [...], których dotyczyła odmowa. Przepis art. 214 ugn stanowi odrębną podstawę prawną od tej wskazanej w przepisie art. 7 dekretu, a więc kreuje inną sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1898/07). Dla niniejszej sprawy mają znaczenie przesłanki przewidziane w art. 214 ugn, a nie przesłanka planistyczna z art. 7 ust. 2 dekretu. Wobec tego na przeszkodzie zwrotu nieruchomości w trybie art. 214 ugn nie tyle stoi przeznaczenie planistyczne gruntu pod drogę publiczną, ile stan prawny ukształtowany uchwałami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, które zaliczyły dane drogi (ul. [...] i ul. [...]) do kategorii dróg publicznych – gminnych (rzeczy wyłączonych z powszechnego obrotu), w skład których wchodzą działki nr [...] i [...]. Wywody organu odnoszące się zatem do stanowiska zaprezentowanego w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (LEX nr 463485), podjętej na tle art. 7 dekretu nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. błędnie przyjęło, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 214 ugn trzeba badać przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd podziela stanowisko J. O., co do tego, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyszło poza granice zaskarżenia uchylając całą decyzję pierwszoinstancyjną przez co w istotny sposób naruszyło przepis art. 138 § 2 Kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Poza sporem jest bowiem to, że J. O. w odwołaniu z dnia 4 marca 2012 r. zaskarżyła decyzję pierwszoinstancyjną jedynie w części dotyczącej pkt III, gdzie organ odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego w stosunku do działek nr [...], [...] i [...] i [...]. Sąd zwraca uwagę, że w warunkach niniejszej sprawy organ mógł zastosować przepis art. 138 § 2 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że w decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] organ zawarł w istocie rozstrzygnięcia dotyczące odrębnych spraw administracyjnych. Pkt I i II decyzji rozstrzygał bowiem o losie sprawy zwrotu w trybie art. 214 ugn nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], natomiast pkt III rozstrzygał o losach spraw zwrotu w trybie art. 214 ugn nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. W niniejszej sprawie zaskarżenie decyzji pierwszoinstancyjnej w pkt III dotyczyło odwołania się od odrębnego i samodzielnego rozstrzygnięcia, w stosunku do tego wskazanego w pkt I i II kwestionowanej decyzji, które mogło być zawarte w odrębnej decyzji Prezydenta m. W. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Organ odwoławczy rozpozna odwołanie skarżącej wniesione od rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...], mając na uwadze wymogi wynikające z przepisu art. 214 ugn oraz status prawny działek nr [...] i [...] jako części dróg publicznych – dróg gminnych. W zależności od poczynionych ustaleń organ odwoławczy podejmie stosowne czynności lub wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).