I SA/Wa 1857/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2017, poz. 1257 ze zm.), dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2017 r., znak: [...]. Decyzją tą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. [...], którą stwierdzono nabycie przez Miasto N. z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w N., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją z [...] lipca 1992 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności ww. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A., dalej "skarżący" wnieśli pismem z [...] lipca 2008 r. o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wojewody [...]. Zdaniem Skarżących decyzja została wydana z rażącym naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (D.U. 1990, Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa", poprzez wydanie jej w sytuacji gdy nieruchomość której decyzja dotyczyła nie stanowiła [...] maja 1990 r w części odpowiadającej udziałowi K. A. tj. w udziale [...] części, własności Skarbu Państwa, skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz nie zawiadomienie o sprawie i niedoręczenie decyzji stronie (naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a.); niedoręczenie decyzji T. S., naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, nie sporządzenia uzasadnienia decyzji, które pozwala na jej kontrolę. Zdaniem Skarżących nieruchomość została bezprawnie przejęta przez Skarb Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (D.U.1945, Nr 3 poz 13, dalej "dekret"). Potwierdza to wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2005 r. [...] [...] i wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] grudnia 2005 r, [...] [...]. Wynika z nich, że nieruchomości należące do K. z H. nie mogły z mocy prawa przejść na rzecz Skarbu Państwa. Przyznano, że księgi wieczyste nie odzwierciedlały rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości to jednak nie zwalniało to Wojewody [...] od zbadania czy stan ten jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Organ, rozpoznając sprawę przyznał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające, tylko mienie ogólnonarodowe (państwowe) stawało się z dniem wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jeżeli nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych lub prawnych była ona wyłączona z komunalizacji. Istotny był stan na datę wejścia w życie ustawy tj. [...] maja 1990 r. Zdaniem organu, Skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa gmina która w wyniku komunalizacji stają się właścicielami danej nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym gdy wykażą że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. W niniejszej sprawie organ ustalił na podstawie karty inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej część decyzji komunalizacyjnej, że tytuł Skarbu Państwa wynikał z zapisów w księdze wieczystej KW [...]. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] wynikało, że księga wieczysta założona została dla parceli nr [...], po odłączeniu z [...]. Następnie parcela gruntowa [...] utworzyła działkę [...]. Własność Skarbu Państwa została wpisana na podstawie wniosku z [...] lipca 1963 r. i [...] czerwca 1965 r. na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1962 r. Nr [...] oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] października 1961 r. Orzeczeniem tym oddano w wieczyste użytkowanie A. W., Z. W., E. W., J. W. działkę [...].kat. [...], obj. [...] o pow. [...] m2 w zamian za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z [...] grudnia 1954 r. nr [...]. Organ stwierdził, że z zapisów w księdze wieczystej nie wynika aby tytułem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa były przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Były nimi przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. nr 17, poz. 70 z 1958 r.). Organ nie kwestionuje, że działka o nr ew. [...] powstała częściowo z nieruchomości należącej w udziale [...] części do poprzedniczki prawnej Skarżących. Ale organ administracji orzekał na datę [...] maja 1990 r., kiedy to w księdze wieczystej figurował Skarb Państwa. Zdaniem organu, Skarżący nie wykazali żadnym dowodem ich tytułu prawnego do tej nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (D.U: 2017, poz 1007). domniemuje się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to wiąże organy i sąd. Domniemanie to nie może być obalone w wyniku postępowania administracyjnego a jedynie w procesie w trybie art. 10 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości) organ stwierdził, że stan ten został ustalony w sposób prawidłowy. W tym świetle, zdaniem organu, skoro skarżący nie posiadają tytułu prawnego do ww nieruchomości, nie przysługuje im legitymacja czynna do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego i dlatego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie należało umorzyć, co prawidłowo uczynił Minister. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący. Zarzucili naruszenie: -art. 7, 8, 28, 77, 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej oraz losów nieruchomości od daty przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej do daty komunalizacji, zaniechania zebranie dostępnych dowodów oraz błędną ocenę zebranych w sprawie dokumentów, błędne ustalenie, że skarżącym nie przysługują żadne prawa do nieruchomości a zatem nie przysługuje im przymiot strony postępowania; zaniechanie wyjaśnienia istotnego dla wydania rozstrzygnięcia obecnego stanu prawnego nieruchomości. -art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., art. 157 § 2 K.p.a. i 105 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i błędne uznanie, że Skarb Państwa nabył własność nieruchomości objętej żądaniem wniosku w okresie po [...] września 1944 r do [...] maja 1990 r na podstawie innego zdarzenia prawnego niż to jakie zostało wskazane we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. Tymczasem Skarżący postanowieniami spadkowymi wykazali, że są następcami prawnym właścicielki hipotecznej. Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ naruszył art. 7, 7, 77 § 1, 8, 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone przez organy postępowanie jest niepełne gdyż organy nie dokonały oceny dowodów w opinii J. P. która miała istotny wpływ na ocenę czy Skarżącym przysługiwała legitymacja czynna w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. wszczęcie postępowania uzależnione jest od wniosku strony (poza możliwością wszczęcia postępowania z urzędu). Stroną jest podmiot, który wykaże, że ma interes prawny we wszczęciu takiego postępowania. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne uprawnienia albo obowiązki. W niniejszej sprawie jak zresztą wskazywał sam organ, strona musi wykazać stosownymi dokumentami, że to nie Skarbowi Państwa a stronie przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego później mienia. Skarżący swe prawa wywodzą z wyroku SO w [...] z [...] kwietnia 2005r. w którym Sąd ten ustalił, że wymienione w nim parcele budowalne nie podpadały pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (D.U. R.P. nr [...], poz. [...]), dalej "dekret", kwestionując tym samym zapisy w księgach wieczystych z których wynika podstawa prawna wpisu Skarbu Państwa. Aby prawidłowo rozstrzygnąć kwestię legitymacji czynnej skarżących jako następców prawnych K. z H., w świetle uzyskanego przez nich wyroku ustalającego organ powinien dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń czy rzeczywiście działka o obecnym nr ew. [...] odpowiada w części lub całości parceli stanowiącej uprzednio przedmiot współwłasności m.in. K. z H. i czy nie nastąpiły jakiekolwiek zdarzenia prawne, które dawały podstawy do wpisu Skarbu Państwa na innej podstawie prawnej niż to wynika z zapisów w księgach wieczystych i wyroku ustalającym. Ustalenia te należy poczynić na datę [...] maja 1990 r. tj. datę wejścia w życie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające. Konieczne jest ustalenie czy wyżej przywołanym wyrokiem sądu powszechnego nie doszło do obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j.Dz.U.2018.1916), dalej: "u.k.w.i.h". Nie jest tak, jak wywodzi organ, że obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece możliwe jest jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym w trybie art. 10 tej ustawy. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko temu domniemaniu jest zagadnieniem prawa cywilnego co istotnie oznacza, że nie jest to możliwe w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., I OSK 2100/14). Oznacza to jednak tyle, że to sąd powszechny ma wyłączne prawo do wydania rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić podstawę do jego obalenia. Dokument na tę okoliczność musi zatem pochodzić od sądu powszechnego a nie administracyjnego. Wbrew wywodom organu obalenie tego domniemania nie następuje wyłącznie na podstawie art. 10 u.k.w.i.h. Dopuszczalne jest obalenie tego domniemania w każdym innym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym jako przesłanka merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd w tym zakresie w pełni podziela te poglądy doktryny i orzecznicze z których wynika, że strona może w postępowaniu przed sądem powszechnym (nie tylko w trybie art. 10 u.k.w.i.h) obalać domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.i.h., gdy jest to przesłanka do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. Stanisław Rudnicki Własność nieruchomości Wydawnictwo Prawne LexisNexis Warszawa 2007, str. 283, wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r. I OSK 1909/15, wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 6504/16, wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r.,I OSK 2205/14 ). Strony postępowania administracyjnego uzyskały wyroku ustalający z którego wynika, że określone w nim parcele nie podlegały działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wśród nich znajduje się parcela [...] o pow. [...] ha objęta [...]. Jak wynika z ustaleń tego sądu i dokumentacji geodezyjnej sporządzonej na potrzeby tamtej sprawy działka o nr [...] o pow. [...] ha powstała z parceli [...] z [...]. Jak wynika z analizy geodezyjnej biegłego sądowego J. P. działka [...] o pow. [...] ha pozostaje w użytkowaniu wieczystym od [...].10.1961 r. i powstała po odłączeniu [...] powstałej z parceli [...] i wpisanej do KW [...] po odłączeniu z [...][...]. Organ uznał, że działka o obecnym nr ew. [...] została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1962 r. wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r.). W związku z tym, zdaniem organu, brak jest podstaw do twierdzenia, że nieruchomość ta podlegała działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i wyrok ustalający nie ma wpływu na treść zapisów w księdze wieczystej. Orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] grudnia 1962 r. na które powołuje się organ istotnie zostało wydane na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże orzeczeniem tym nie odjęto prawa własności ale ustanowiono na rzecz A. W., Z. W., E. W., J. W. prawo użytkowania wieczystego co do pow. [...] m2 odpowiadającej działce [...] kat. [...] objętej [...] w zamian za inną nieruchomość wywłaszczoną. Logicznym jest wniosek, że skoro doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego to wcześniej musiało dojść do odjęcia prawa własności, co potwierdza treść powołanego wyżej zaświadczenia. Poza tym nieruchomość stanowiąca wm.in. własność K. A. z której powstała działka o nr ew. [...] nr [...] miała powierzchnię [...] ha, a w orzeczeniu na które powołuje się organ mowa jest o znacznie mniejszej powierzchni. Ponadto z zaświadczenia z [...] czerwca 1946 r. wynika, że nieruchomości objęte m.in. [...], co do których jako jedna ze współwłaścicielek ujawniona była K. z H., została w całości przejęta przez Skarb Państwa. Organ ustalając czy skarżący mają legitymację czynną powinien dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń w zakresie dotyczącym podstaw prawnych odjęcia prawa własności poprzedniczce prawnej skarżących tym bardziej, że jak wynika z wyroku ustalającego sądu powszechnego, który organ powinien wziąć pod uwagę, Sąd ten ustalił, że K. A. była właścicielką parceli [...], objętej [...] i niesporne jest, że nieruchomości objęte [...] zostały przejęte na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze ocenę prawną Sądu i ustali przede wszystkim na podstawie dokumentacji geodezyjnej i dokumentacji z badania ksiąg wieczystych – z postępowania przed sądem powszechnym oraz znajdującego się w aktach ww. zaświadczenia, stan faktyczny i prawny nieruchomości odpowiadającej obecnej działce o nr ew. [...] i oceni czy ww. wyrokiem ustalającym nie doszło do obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.i.h. Obalenie tego domniemania będzie skutkowało o przyznaniem skarżącym legitymacji czynnej. Wobec braku ustalenia przez organ istotnych okoliczności sprawy przedwczesna jest ocena zarzutu naruszenia art. 28 i 105 § 1 K.p.a Zarzut naruszenia art. 156 K.p.a. w ogóle nie może być na tym etapie postępowania rozważany, gdyż organ dokonywał jedynie oceny wniosku w aspekcie legitymacji czynnej skarżących. Na tym etapie postępowania w ogóle nie mógł odnosić się do przesłanek merytorycznych uzasadniających lub nie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800).