I OSK 1909/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 87/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność gminy z przeznaczeniem pod drogę publiczną 1. prostuje oczywistą omyłkę zawartą w rubrum zaskarżonego wyroku, w ten sposób, że po słowach: "decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada" w miejsce liczby: "2013" wpisać liczbę: "2014", 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję ; 3. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz [...] kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 87/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] dnia [...] listopada "2013" [winno być "2014"] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność gminy z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2006 r.) Wójt Gminy Z. (dalej Wójt), na podstawie art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. [z 2004 r.] nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663, dalej rozporządzenie w sprawie podziałów) i art. 104 kpa, zatwierdził - po przeprowadzonym z urzędu postępowaniu - projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P. S.A. z siedzibą w W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb Z., dla której Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w wyniku którego powstała m.in. działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne z dniem [...] października 2006 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2007 r.) Wójt Gminy Z., na podstawie art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 98 ust. 1 ugn, przepisów rozporządzenia w sprawie podziałów i art. 154 kpa - po rozpatrzeniu wniosku P.S.A. z dnia [...] czerwca 2007 r. - zmienił decyzję z [...] września 2006 r. "w zakresie przejęcia z mocy prawa na własność Gminy Z. wydzielonej działki nr [...]". Decyzja z [...] lipca 2007 r. stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2007 r. Pismem z [...] marca 2011 r. P. S.A. (dalej P., skarżąca bądź Spółka), reprezentowana przez pełnomocników, wniosła do Starosty Powiatu W. o ustalenie odszkodowania "za prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności naniesień znajdujących się w granicach nieruchomości położonej w Z., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr "[...]([...]" [winno być "[...]"], [...], obr. Z., pow. [...] ha; która to nieruchomość (...) przeszła z mocy prawa na własność Gminy Z. z przeznaczeniem pod drogę publiczną - stosownie [do] art. 98 ust. 1" ugn. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) Starosta Powiatu W. (dalej Starosta), na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), art. 104 i 107 kpa: 1) ustalił odszkodowanie na rzecz P. Spółka Akcyjna Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w Z., gmina Z., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb Z., o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy we W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], która przeszła z mocy prawa na własność gminy Z. z przeznaczeniem pod drogę publiczną z dniem, w którym decyzja Wójta Gminy Z. nr [...] z [...] września 2006 r., zmieniona decyzją nr [...] z [...] lipca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości - działki nr [...] w obrębie Z. stała się ostateczna; 2) do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 zobowiązał Wójta Gminy Z., w terminie 14 dni od dnia w którym powołana decyzja stała się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu decyzji Starosta szczegółowo przedstawił czynności procesowe jakie podjął w toku prowadzonego postępowania, ukazując przede wszystkim stanowiska i zastrzeżenia stron względem sporządzonych operatów szacunkowych, złożonych pisemnie jak i w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej. Wyjaśniono z jakich przyczyn nie jest możliwe uwzględnienie wniosku P. i podniesienie wysokości odszkodowania o podatek VAT. Starosta podał, że w sporządzonym przez P. Ł. operacie szacunkowym wartość rynkowa gruntu zajętego pod drogę określono według jego stanu na dzień wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w podejściu porównawczym, stosując metodę porównywania parami. Wartość odtworzeniową części składowych określono podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Rzeczoznawca majątkowy ostateczną analizą objęła rynek lokalny nieruchomości gruntowych najbardziej podobnych do wycenianej, który scharakteryzowano jako: nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod drogi dojazdowe i lokalne, położone na terenie gminy K. i Z. z wyłączeniem B. W., zawarte w [okresie]: styczeń 2010-sierpień 2011. Na rynku lokalnym rzeczoznawca zanotowała 4 transakcje sprzedaży. Dane transakcyjne gruntów przyjęta do analizy obejmują 4 pozycje w przedziale cenowym od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod publiczną komunikację drogową lokalną i dojazdową odnotowane na przestrzeni badanego okresu nie zmieniały się, stąd przyjęto wzrost cen (trend czasowy) na poziomie 0%. Rzeczoznawca majątkowy, biorąc pod uwagę cel wyceny oraz wyniki analizy rynku lokalnego, zastosowała w ramach podejścia porównawczego metodę porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.), przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W oparciu o przedstawioną wyżej metodykę wyceny rzeczoznawca obliczyła wartość [1] m2 powierzchni wycenianej działki na [...] zł, co w konsekwencji pozwoliło na ustalenie wartości rynkowej prawa własności działki o powierzchni [...] m2, która z uzasadnionym zaokrągleniem wynosi [...] zł. Wartość odtworzeniowa prawa własności drzewostanu wyniosła [...] zł. Na tej podstawie określiła wartość odtworzeniową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i drzewostanu, która wyniosła [...] zł. Do tej wartości rzeczoznawca majątkowy doliczyła wartość odtworzeniową ogrodzenia – [...] zł; wartość odtworzeniową nawierzchni drogowej – [...] zł; wartość odtworzeniową przepustu – [...] zł. Ogólna wartość odtworzeniowa prawa użytkowania wieczystego gruntu, drzewostanu i prawa własności budowli nieruchomości gruntowej położonej w Z., działki nr [...], [...], obręb Z. wynosi [...] zł. Starosta sprawdził poprawność operatu szacunkowego od strony formalnej, czyli zgodności z prawem i stwierdził, że operat szacunkowy spełnia wymogi określone w przepisach ugn i rozporządzenia z 2004 r., i należy go uznać za wystarczający dowód do ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz P. Spółka Akcyjna Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami we W. (dalej P.) za nieruchomość położoną w Z., Gmina Z., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha. W trakcie prowadzonego postępowania strony miały możliwość zajęcia stanowiska co do całości zebranych materiałów dowodowych, w szczególności do zapoznania się z operatem szacunkowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji. Od decyzji z [,,,] czerwca 2013 r. odwołanie złożyła Gmina Z. (dalej Gmina), zarzucając że decyzję tę wydano z rażącym naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 i 80 kpa, art. 154 i 155 ugn, § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Ze względu na ww uchybienia, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przemawia za tym konieczność ponownego sporządzenia operatu szacunkowego, bowiem ten, na podstawie którego oparto zaskarżoną decyzję, zawiera zły dobór nieruchomości podobnych, które posłużyły do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości i zawyżyła kwoty realnie obowiązujące na terenie Gminy Z. Gmina podniosła, że ustalone odszkodowanie jest zbyt wysokie i nie uwzględnia de facto realnych cen rynku nieruchomości. Jej wątpliwość budzi to, czy operat posiada klauzulę aktualności wskazując, że od daty jego przygotowania tj. [...] marca 2012 r. upłynął rok a Gmina nie miała możliwości sprawdzenia jego aktualności. Gmina ma zastrzeżenia co do prowadzonego postępowania, które przejawiają się m.in. zaniechaniem zawiadomienia jej o zakończeniu postępowania i stanie gotowości decyzyjnej. Gmina zarzuciła Staroście zupełnie bezkrytyczne i niezgodne z prawem przyjęcie operatu P. Ł. jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Nie dokonano ceny operatu pod względem formalnym, co naruszało przepisy ugn, rozporządzenia z 2004 r., art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Zakwestionowała sposób doboru nieruchomości, w tym przyjęcie zestawienia transakcji głównie z gminy K. Starosta przed wydaniem decyzji nie rozważył kwestii, dlaczego przyjęto do porównania nieruchomości o bardzo małych w porównaniu do nieruchomości wycenianej powierzchniach; nie wyjaśniono jak charakter przejęcia nieruchomości oddziaływuje na wysokość odszkodowania lub cenę nabycia. Choć P. oczekuje odszkodowania na nawierzchnię drogi i przepust, nigdy nie ustosunkowało się do złożonego przez Gminę wniosku o przedstawienie dowodów na okoliczność wybudowania nawierzchni drogi, przepustu i dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenia ich remontów. Argumentem przemawiającym za ponownym rozpatrzeniem spraw[y] jest także to, że Gmina już w trakcie rozprawy informowała, że zawiera wiele porozumień i gotowa jest przedłożyć protokoły z czynionych negocjacji w zakresie ustalania odszkodowania za przejęte drogi, z których to wynika rzeczywista wartość nieruchomości na tym terenie. Odwołująca się informowała, że w większości przypadków odszkodowania wynoszą ok. [...] zł/m². Gmina ma charakter rolniczy, nieruchomości przeznaczone pod tereny mieszkaniowe sprzedawane są w wysokości od [...] zł/m², zatem cena [...]/m² za prawo użytkowania wieczystego gruntu pod drogę jest na terenie Gminy Z. wysokością absolutnie zawyżoną i niemającą nic wspólnego z realnymi cenami na rynku lokalnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 9a ugn (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) uchylił decyzję z [...] czerwca 2013 r. w całości i odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. za nieruchomość położoną w Z., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb Z. Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że w toku toczącego się postępowania drugoinstancyjnego, pismem z [...] października 2013 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] celem zasygnalizowania konieczności zweryfikowania pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa decyzji Wójta Gminy Z. z [...] lipca 2007 r., zmieniającej decyzję z [...] września 2006 r. Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 kpa stwierdziło nieważność decyzji z [...] lipca 2007 r., a decyzja z [...] marca 2014 r. nie została zakwestionowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przez wzgląd na dostrzeżoną niekompletność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w trakcie którego pozyskano: 1) dokumentację wytworzoną przez Wójta Gminy Z. na potrzeby postępowania podziałowego zakończonego decyzjami o sygn. [...] i [...]; 2) informację P. S.A. odnośnie braku dokumentu potwierdzającego "płożenie [zapewne "złożenie"] wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki [...]" (pismo z [...] czerwca 2014 r.); 3) informację Gminy Z., co do aktualności pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu E. J. i co do braku podjęcia przed Sądem Rejonowym we W. działań mających na celu wpisanie w dziale II księgi wieczystej nr [...] P. S.A. jako użytkownika wieczystego/właściciela parceli nr [...] (pismo z [...] lipca 2014 r.); 4) pełnomocnictwo P. S.A. z dnia [...] listopada 2013 r. wystawione na rzecz J. M. - Dyrektora Regionalnego ds. Współpracy z Samorządami, 5) odpis pełny z Krajowego Rejestru Sądowego Spółki, stan na dzień [...] lipca 2014 r.; 6) zaświadczenie Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2004 r. nr [...]; 7) odpis zupełny księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień [...] sierpnia 2014 r.). Wojewoda wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 98 ust. 1 ugn - zarówno w brzmieniu aktualnym, jak i obowiązującym w dacie wydania i uostatecznienia się decyzji podziałowej - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Opisane unormowanie stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn). Organy administracji publicznej są obowiązane do podejmowania z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wojewoda doszedł do przekonania, że w omawianym przypadku nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 98 ust. 1 ugn, a co za tym idzie brak jest podstaw do ustalenia na rzecz P. wnioskowanego odszkodowania. Art. 98 ust. 1 ugn uzależnia skutek w postaci przejścia ex lege prawa własności działki (działek) gruntu na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa od wystąpienia łącznie dwu przesłanek pozytywnych: 1) istnienia w obrocie prawnym decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości - w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, że jeśli podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu, to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewiduje wydzielenie działki pod drogę publiczną nie przechodzi ona na własność Skarbu Państwa ani też jednostek samorządu terytorialnego. W takim przypadku podmioty te mogą uzyskać własność tych działek w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia (wyrok WSA w Poznaniu z 26.6.2008 r. III SA/Po 198/08; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2013); 2) wydzielenia nowopowstałej działki (działek) gruntu pod drogę publiczną - przy czym, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury i przedstawicieli doktryny, może to nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok WSA w Gdańsku z 25.3.2009 r. II SA/Gd 413/08; E. Bończak-Kucharczyk - ibidem). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy Wojewoda zauważył, że dla spełnienia pierwszej z opisanych przesłanek podział działki nr [...] winien nastąpić na wniosek Skarbu Państwa, czyli jej właściciela lub P. S.A. - użytkownika wieczystego przedmiotowej parceli. Weryfikacja zgromadzonego materiału dowodowego pozwala bezspornie ustalić, że postępowanie podziałowe zakończone decyzją Wójta Gminy Z. z [...] września 2006 r. wszczęto na zasadzie oficjalności, co bezpośrednio wynika z informacji udzielonej przez P. S.A. pismem z [...] czerwca 2014 r. i treści powołanego rozstrzygnięcia, w którym zaznaczono, że rozpoznanie sprawy nastąpiło z urzędu. Jako dowody o charakterze subsydiarnym potwierdzające tę okoliczność mogą służyć, znajdujące się w przekazanej przez Gminę dokumentacji, pismo z [...] sierpnia 2006 r. pochodzące od J. P. - inspektora ds. geodezji Urzędu Gminy Z. wraz z postanowieniem nr [...] Wójta z [...] sierpnia 2006 r. Stan prawny działki nr [...] określono na podstawie odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień [...] sierpnia 2014 r.) i - pomocniczo - bazując na zaświadczeniu nr [...] Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2004 r. Wbrew ustaleniom Starosty i twierdzeniom Spółki - parcela nr [...] w dniu [...] września 2006 r. nie charakteryzowała się przeznaczeniem "drogowym". W postanowieniu opiniującym i w decyzji podziałowej zaznaczono, że teren obejmujący "działkę nr [...] w obrębie wsi Z. nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i Gmina Z. nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania planu". Przesądza to o braku ziszczenia się drugiej ze wspomnianych przesłanek, gdyż to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa prawnie obowiązujące przeznaczenie gruntu. Bez tego rodzaju dokumentu planistycznego poczynienie jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie jest niemożliwe. Następstwem wydania decyzji podziałowej z [...] września 2006 r. był jedynie podział geodezyjny nieruchomości. Nie doszło do zmiany jej właściciela. O skutku w postaci przejścia prawa własności działki gruntu nr [...] na rzecz Gminy Z. mowa była w decyzji Wójta z [...] lipca 2007 r. Decyzją z [...] marca 2014 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z [...] lipca 2007 r. Decyzję tę wyeliminowano z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, czyli z mocą wsteczną. W tym stanie rzeczy powołane rozstrzygnięcie nie może stanowić podstawy do uznania, że nastąpiła zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności przedmiotowej działki. W konsekwencji nie można przyjąć, że użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz P. S.A. wygasło z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej. Okolicznością rodzącą konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 ugn nie może być wyłącznie fakt odłączenia od księgi wieczystej nr [...] działki nr [...] i przeniesienia jej do osobnej księgi wieczystej nr [...], w której to dziale II figuruje jako właściciel Gmina Z. Wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm., dalej kwh) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. W myśl art. 3 ust. 1 kwh domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. "Zatem mamy tutaj do czynienia jedynie z domniemaniem, które stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy może zostać w każdym momencie obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. A więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w takich sytuacjach upada. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami" (wyroki WSA w Poznaniu z: 22.3.2012 r. IV SA/Po 1216/11; 23.11.2012 r. II SA/Po 531/12 - skarga kasacyjna oddalona wyrokiem NSA z 25.7.2013 r. I OSK 643/13). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyły P. S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła decyzji z [...] listopada 2014 r. naruszenie: 1. art. 80 kpa w zw. z art. 3 i 10 kwh przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne uznanie, że działka nr [...], [...], obręb Z o powierzchni [...] ha w wyniku decyzji podziałowej nie stała się własnością Gminy Z. mimo, że w dziale II księgi wieczystej [...] Gmina Z. jest wpisana jako właściciel tej działki na podstawie decyzji podziałowej, a brak jest danych by w sprawie tego wpisu "zostało wszczęte" [winno być "wytoczono"] powództwo o ustalenie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym; 2. art. 365 kpc przez jego niezastosowanie i prowadzenie ustaleń na okoliczność statusu właścicielskiego działki nr [...] w sposób sprzeczny z prawomocnym orzeczeniem z [...] listopada 2008 r. referendarza Sądu Rejonowego dla W. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych w sprawie dokonania wpisu do księgi wieczystej [...] Gminy Z. jako właściciela działki nr [...]; 3. art. 129 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn przez przekroczenie kompetencji wynikających z tych przepisów i rozstrzyganie kwestii cywilistycznej, a mianowicie kto jest obecnym właścicielem działki nr [...] mimo jednoznacznego zapisu w księdze wieczystej, treści orzeczenia referendarza Sądu Rejonowego dla W. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych i braku sporu samych stron postępowania w tym zakresie. Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi "Wojewoda" [winno być "skarżąca"] podał[a], że [w ocenie Wojewody] w toku prowadzonego postępowania organy winny ustalić, czy działka, której dotyczy postępowanie odszkodowawcze stała się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, czemu winno służyć odniesienie się do zapisów w księdze wieczystej. Przy wyjaśnianiu poszczególnych okoliczności faktycznych organy administracji publicznej korzystają na zasadzie art. 80 kpa z zasady swobodnej oceny dowodów, jednakże nie mogą dokonywać ustaleń sprzecznych z zapisami ksiąg wieczystych w zakresie wpisanych lub wykreślonych praw. Zestawienie art. 3 i art. 10 ust. 1 kwh uprawnia do wniosku, że jakkolwiek domniemanie prawdziwości wpisu ma charakter wzruszalny, to jednak jego kwestionowania należy dokonać w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Gdyby owo domniemanie mogło zostać obalone w każdym postępowaniu prowadzonym przez sąd powszechny lub organ administracji publicznej, to art. 10 ust. 1 kwh byłby zbędny, gdyż strona mogłaby negować zasadność wpisu wszystkimi środkami dowodowymi w ramach prowadzonego postępowania cywilnego lub administracyjnego. Gdyby takie postępowanie nie było prowadzone, a dana osoba chciałaby jedynie usunąć wątpliwości związane z istniejącym wpisem, mogłaby skorzystać z powództwa o ustalenie stanu prawnego na podstawie art. 189 kpc. Jedynym uzasadnieniem wprowadzenia instytucji uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest więc to, że zgodnie z wolą ustawodawcy jedynie w ten sposób można obalić domniemanie prawdziwości wpisu. Przeciwko prowadzeniu przez organ administracji publicznej ustaleń na okoliczność statusu właścicielskiego działki, wbrew treści wpisu do księgi wieczystej, przemawia również fakt, że wpis do księgi odbywa się na mocy orzeczenia sądu wieczystoksięgowego, a z art. 365 § 1 kpc wynika, że organ administracji publicznej jest związany prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego, w tym i takim, które ma za przedmiot wpis prawa własności. Organ administracji publicznej nie może odmiennie niż przyjął to sąd cywilny wskazywać, że określone prawo nie powstało lub nie zostało przeniesione na inną osobę. Art. 365 § 1 kpc odnosi się do orzeczeń sądowych w ogólności, bez rozróżnienia na orzeczenia konstytutywne lub deklaratoryjne, w związku z czym orzeczenie Sądu Rejonowego dla W. w sprawie wpisu prawa własności Gminy Z. do księgi wieczystej jest "niewątpliwie" [winno być "niewątpliwe"] i wiążące dla organów administracji publicznej. Skoro w orzeczeniu sądu cywilnego przyjęto, że właścicielem działki nr [...] stała się Gmina Z. i to na skutek decyzji podziałowej, to podniesienie przez Wojewodę odmiennych ustaleń w tym zakresie narusza art. 365 § 1 kpc. Niezależnie od kwestii domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym i zasadą związania organu administracji publicznej orzeczeniem sądu powszechnego skarżąca wskazała, że Wojewoda nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania kwestii cywilistycznych - czy skutkiem decyzji podziałowej jest przejście działki na własność Gminy Z., tym bardziej jeśli miałoby to się odbyć w sposób odmienny niż to przyjął sąd cywilny. Kwestia rozstrzygania przez organy administracji publicznej o tym, czy ziścił się skutek z art. 98 ust. 3 ugn, a więc czy część działki zmieniła swój status prawny, szeroko omówiło orzecznictwo sądów administracyjnych. Orzecznictwo potwierdza tezę, że rozstrzyganie przez organ administracji publicznej o statusie właścicielskim działki; czy ziścił się skutek z art. 98 ust. 3 ugn; stanowi działanie z przekroczeniem kompetencji i to nawet wtedy, gdy tego rodzaju wnioski są prezentowane w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Wojewoda wyraźnie wkroczył w problematykę cywilistyczną, rozstrzygając o tym, że Gmina Z. nie jest właścicielem działki nr [...]. Takie ustalenie nie tylko pozostaje w sprzeczności z orzeczeniem Sądu Rejonowego dla W. Wydział [..] "Cywilny" [winno być "Ksiąg Wieczystych"], ale również z wolą samych stron postępowania P. S.A. i Gminy Z.. Dla obu tych podmiotów jest jasne, że skutek przejścia prawa nastąpił, a sam spór sprowadza się do wysokości należnego odszkodowania. Sprawy cywilne rozstrzyga się na zasadzie skargowości. Jeżeli między P. S.A. i Gminą Z. nie istnieje spór co do statusu działki [...] i oba podmioty respektując zapisy w księdze wieczystej, są zgodne co do tego, że właścicielem tej działki stała się Gmina Z., to żaden sąd lub organ nie może za wspomniane osoby prawne, bez ich wniosku w tym zakresie, rozstrzygać, że Gmina Z. nie nabyła prawa własności. Wojewoda błędnie zinterpretował treść decyzji z [...] marca 2014 r., stwierdzającą nieważność decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą podział. Stwierdzenie nieważności decyzji odnosiło się do wprowadzenia zapisu o przejściu prawa własności. Wojewoda wywiódł z tego, że skoro decyzja podziałowa została w ten sposób pozbawiona wskazania o przejściu prawa własności, to skutek opisany w art. 98 ust. 1 ugn nie nastąpił. Oczywiście jest to założenie błędne, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji przez Kolegium było podyktowane wyłącznie tym, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do podejmowania ustaleń w zakresie skutków wynikających wprost z przepisów prawa. Kolegium w ostatnim akapicie uzasadnienia wyraźnie podkreśliło, że wydanie decyzji nieważnościowej w żaden sposób nie przesądza kwestii, komu obecnie przysługuje prawo własności działki [...]. Spółka podniosła, że Wojewoda bezzasadnie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz P. S.A. skoro przeprowadzone dowody, a zwłaszcza księga wieczysta nr [...] wskazuje na przejście prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy Z. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji Wojewoda orzekając w rozpoznawanej sprawie nie naruszył prawa i w sposób prawidłowy skorzystał z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych przyznanych organowi odwoławczemu przez ustawodawcę, a przesłanki podjętego orzeczenia zostały wyczerpująco wyjaśnione w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne odnosiły swą ocenę do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzeczenie podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 15 kpa wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sformułowana w tym przepisie procesowym zasada objęta jest ochroną konstytucyjną, wynikającą z art. 78 ustawy zasadniczej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest przez odwołanie jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w art. 138 kpa i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Art. 138 kpa wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym z istoty zasady dwuinstancyjności wynika powinność organu odwoławczego rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności, istniejących w dacie orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym. Tylko prawidłowe czynności organu właściwego podjęte w tym zakresie umożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie w warunkach określonych w art. 138 kpa. Motywy orzeczenia winny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa. Organowi odwoławczemu nie wolno ograniczać się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji, czy też kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu (np. wyrok NSA z: 22.3.1996 r., SA/Wr 1996/95; ONSA 1997/1/35; 14.10.1999 r., IV SA 1313/98, Lex 48725). Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiły konieczne przesłanki ustalenia odszkodowania na rzecz P. S.A. za wyżej opisaną nieruchomość. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (art. 98 ust. 1 ugn). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (art. 98 ust. 3 zd. 1 ugn). Do prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwu przesłanek pozytywnych: istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości; wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną. Z postanowień ugn wynika bezspornie, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Organ musi samodzielnie ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ugn, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu (wyrok WSA w Poznaniu z 22.3.2012 r. IV SA/Po 1216/11). Kluczowe jest przy tym to, że w sytuacji, gdy podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną, nie przechodzi ona na własność Skarbu Państwa czy też jednostek samorządowych. W takiej sytuacji jednostki samorządowe lub Skarb Państwa mogą uzyskać własność tych działek w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia (wyrok WSA w Poznaniu z 26.6.2008 r., III SA/Po 198/08 za teza 5 do art. 98 ugn, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, LexisNexis 2005; podobnie wyrok NSA OZ w Gdańsku z 13.7.2000 r., II SA/Gd 1024/99, Lex 44203; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz LEX 2014). W efekcie działki wydzielone pod drogę publiczną w podziale prowadzonym z urzędu nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa i jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się wyzbyć w drodze czynności prawnej (sprzedaży, zamiany itp.), konieczne będzie wywłaszczenie części tej nieruchomości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że podział nieruchomości opisanej jako działka nr [...] został zatwierdzony decyzją z [...] września 2006 r. po rozpoznaniu sprawy z urzędu, a nie na skutek wniosku właściciela – tj. Skarbu Państwa lub P. S.A. – będących użytkownikiem wieczystym owej parceli. Okoliczności tej nie kwestionuje skarżąca, wręcz przeciwnie w piśmie z [...] czerwca 2014 r. przyznaje wprost, że z analizy zachowanych dokumentów z postępowania dotyczącego podziału działki nr [...] wynika, że podział przeprowadzono z urzędu, a ona sama nie dysponuje dokumentem potwierdzającym złożenie wniosku o wydanie decyzji podziałowej dla tej nieruchomości. Mając na względzie podstawy ustalenia odszkodowania, Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewody, że skoro w niniejszej sprawie podziału nieruchomości dokonano z urzędu, to nie jest możliwe ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, gdyż działka nr [...] nie stała się z mocy prawa własnością Gminy Z. Istnieją dwa różne tryby, które mogą doprowadzić do przejścia prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej sytuacji, kiedy do wydzielenia działki pod drogi publiczne dochodzi wskutek postępowania wywołanego wnioskiem właściciela - przejście własności wydzielonej działki następuje z mocy prawa, a właścicielowi służy z mocy ustawy prawo do odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu (art. 98 ust. 1 i 3 ugn). W drugiej sytuacji, kiedy podział nieruchomości następuje z urzędu - po dokonaniu podziału własność nieruchomości przenoszona jest na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze czynności cywilnoprawnej (lub w ostateczności decyzji o wywłaszczeniu). Przeniesienie własności nieruchomości dokonywane jest w tej sytuacji z zachowaniem wymogów określonych w art. 155-170 kc i wymaga m. in. zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (wyrok WSA w Bydgoszczy z 12.10. 2009 r. II SA/Bd 564/09). Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, że o przejściu na własność działki nr [...] na rzecz Gminy Z. przesądza treść księgi wieczystej nr [...], a organy administracyjne, w tym Wojewoda nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii cywilistycznych sprowadzających się do ustalenia czy skutkiem decyzji podziałowej jest przejście działki na własność Gminy. Z postanowień ugn wynika w sposób bezsporny, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy w realiach rozstrzyganej przez niego sprawy występują podstawy do ustalenia odszkodowania i nie może opierać się wyłącznie w tej kwestii na treści wpisu do księgi wieczystej. Wpis w księdze wieczystej ma bowiem jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ugn (wyrok WSA w Poznaniu z 23.11. 2012 r., II SA/Po 531/12). Wbrew zarzutom skargi organ administracyjny był uprawniony samodzielnie ustalić w toku prowadzonego przez siebie postępowania, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające przyjąć, że niniejsza działka w rzeczywistości z mocy prawa stała się własnością Gminy. W sytuacji stwierdzenia, że warunek ten nie został spełniony, zasadnie Wojewoda uchylił decyzję Starosty o ustaleniu odszkodowania i orzekł o odmowie jego ustalenia. Na takie rozstrzygnięcie bez wątpienia w ocenie Sądu I instancji pozwalał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który uzupełniony został przez Wojewodę w sposób zgodny z art. 136 kpa. Wyjaśnia on wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W decyzji podziałowej brak jest wzmianki przypisującej działce nr [...] przeznaczenie drogowe, gdyż mowa jest tam wyłącznie o tym, że parcela ta jest niezbędna do realizacji celu publicznego, którym jest uregulowanie stanu prawnego istniejącej drogi gminnej i ustanowienia prawidłowego dojazdu do działek położonych w północno-wschodniej części obrębu Z. Brak jest wprost jakiegokolwiek twierdzenia względem przeznaczenia tejże działki pod drogę publiczną. Z pisma z [...] sierpnia 2006 r. wynika, że wydzielona działka nr [...] ma być kontynuacją urządzonej istniejącej drogi gminnej tj. ulicy K. - działka nr [...]. Takiego przeznaczenia nie można wywodzić z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie został on uchwalony. W operacie szacunkowym sporządzonym przez P. Ł. rzeczoznawca charakteryzując przeznaczenie nieruchomości nr [...] wskazała, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., uchwalonym uchwałą nr [...] działka ta położona jest na obszarze oznaczonym w części symbolem [...] - strefa rozwoju dominującej zabudowy mieszkaniowej, w części [...] - strefa dominującej funkcji produkcyjnej i usługowej, w części [...] – tereny kolejowe/linia kolejowa. Niestety Wojewoda nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie czy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z której wynikałoby przeznaczenie niniejszej działki pod drogę publiczną. O wydzieleniu działki pod drogę publiczną może być mowa wtedy, gdy obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz LEX 2014). W doktrynie można spotkać pogląd, wedle którego o zastosowaniu art. 98 ust. 1 ugn nie będzie decydowało tylko przeznaczenie danej działki pod drogi publiczne w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz także ich faktyczne użytkowanie i funkcja, a każdy przypadek będzie musiał być rozpatrywany indywidualnie (J. Leszczyńska, Odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Administracja 2012/4/s. 46-61). Stąd wskazanie w zaskarżonej decyzji, że działka nr [...] nie charakteryzowała się przeznaczeniem drogowym, z argumentacją sprowadzająca się wyłącznie do tego, że dla tej parceli nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikałoby takie przeznaczenie, nie wydaje się wystarczające. Co do zasady uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter fakultatywny. Z uwagi na wydanie decyzji podziałowej z urzędu i związany z tym brak spełnienia przesłanki istnienia w obrocie prawnym decyzji podziałowej wydanej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, Sąd I instancji uznał, że niniejsze uchybienie pozostaje bez wpływu na podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Wr 87/15 wywiodły P. S.A. z siedzibą w W., reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. J. K., które zaskarżyły wyrok w całości, zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa naruszenie: 1. art. 129 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przekroczenie kompetencji wynikających z tych przepisów i rozstrzyganie kwestii cywilistycznej, a mianowicie kto jest obecnym właścicielem działki nr [...] mimo jednoznacznego zapisu w księdze wieczystej, treści orzeczenia referendarza Sądu Rejonowego dla W. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych jak i braku sporu samych stron postępowania w tym zakresie; 2. art. 80 kpa w zw. z art. 3 i 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne uznanie, że działka nr [...], [...], obręb Z. o powierzchni [...] ha, w wyniku decyzji podziałowej nie stała się własnością Gminy Z., mimo że w dziale II księgi wieczystej [...] Gmina Z. jest wpisana jako właściciel tej działki na podstawie decyzji podziałowej, a brak jest danych by w sprawie tego wpisu zostało "wszczęte" [winno być "wytoczone"] powództwo o ustalenie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym; 3. art. 365 kc przez jego niezastosowanie i prowadzenie ustaleń na okoliczność statusu właścicielskiego działki nr [...] w sposób sprzeczny z prawomocnym orzeczeniem referendarza Sądu Rejonowego dla W. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych z [...] sierpnia 2009 r. w sprawie dokonania wpisu do księgi wieczystej [...] Gminy Z. jako właściciela działki nr [...]. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie wyroku Sądu I instancji przez uchylenie decyzji z [...] listopada "2013" [winno być "214"] r. nr [...] Wojewody [...] i poprzedzającej ją "decyzji z [...] stycznia 2008 r. nr [...] Wojewody [...]" i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie uchylenie wyroku Sądu I instancji i uchylenie wyżej wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy; zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie wskazał datę [...] listopada "2013 r." jako datę zaskarżonej decyzji, zamiast prawidłowo "2014 r.". Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 ppsa, w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji wyroku). Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc przeprowadził dowód z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. (k. 104-110, 127 akt sądowych). Księga ta została założona w wyniku odłączenia części nieruchomości z innej księgi wieczystej dnia [...] listopada 2008 r. W dziale II tej księgi wpisano jako właściciela nieruchomości, którą stanowi działka nr [...], obręb Z., Gminę Z. Jako podstawę wpisu wskazano decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału z: [...] września 2006 r. Wójta Gminy Z.; [...] lipca 2007 r. Wójta Gminy Z. W dziale III tej księgi wieczystej brak jakichkolwiek ostrzeżeń o wytoczeniu powództwa z art. 10 kwh bądź jakichkolwiek innych ostrzeżeń, wpisanych w oparciu o inne podstawy prawne. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc przeprowadził dowód z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. (k. 111-126, 127 akt sądowych). Księga ta dotyczy gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste i została założona dla nieruchomości, dla której nie była prowadzona księga wieczysta, dnia [...] października 2004 r. Wśród szeregu działek, księga ta obejmuje m. in. działki nr: [...], obręb Z. ([...]), [...]- tereny kolejowe; [...], obręb Z. ([...]), [...]- tereny kolejowe; [...], obręb Z., [...]- tereny kolejowe; [...], obręb Z., [...]- tereny kolejowe; [...], obręb Z., [...]- tereny kolejowe. We wnioskach i podstawach wpisów w księdze wieczystej pod poz. 13 ujawniono: decyzja [...] września 2006 Wójt Gminy Z., położenie dokumentu k. 3 nr księgi [...]; pod poz. 14 ujawniono: decyzja [...] lipca 2007 Wójt Gminy Z., położenie dokumentu k. 6 nr księgi [...]. W dziale II wpisano Skarb Państwa – Centrala Zakład Gospodarowania Nieruchomościami; w rubryce 2.4. Użytkownik wieczysty w podrubryce 2.4.5 wpisano P. Spółka Akcyjna W. Jako podstawę wpisu wskazano nr 6. Podrubryka – Decyzja administracyjna – wpisano przejście na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 dekretu z dnia 08.03.1946 o majątkach opuszczonych i poniemieckich decyzja nr [...], [...] lipca 2004 r. Starosta Powiatu [...]. Zarzuty naruszenia art. 80 kpa w zw. z art. 3 i 10 kwh oraz art. 365 § 1 kpc wymagały łącznego rozpoznania i oba zasługiwały na uwzględnienie. W doktrynie trafnie wskazuje się, że zniweczenie skutku cywilnoprawnego decyzji administracyjnej w odniesieniu do tytułu własności jest podstawą do usunięcia niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (M. Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: red. J. Niczyporuk, Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie kpa, Wyd. WSPA Lublin 2010, s. 900). Samo stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie usuwa jej skutku cywilnoprawnego. Decyzja administracyjna o stwierdzeniu nieważności innej decyzji nie stanowi wystarczającej podstawy wykreślenia w dziale II księgi wieczystej, opartego na niej wpisu. Uzasadnia ona jedynie dokonanie z urzędu wpisu ostrzeżenia (art. 62613 § 1 kpc). Oznacza to, że po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność wcześniejszej decyzji mającej powodować skutki cywilnoprawne dla prawa własności nieruchomości, istnieje potrzeba określenia stanu prawnego tej nieruchomości, a właściwą ku temu drogą jest droga postępowania cywilnego, w tym między innymi procesu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Okoliczności, które nie mogły być skutecznie podnoszone w postępowaniu wieczystoksięgowym ze względu na treść art. 6268 kpc, podlegają rozważeniu w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 10 kwh, pod warunkiem, że kognicja sądu procesowego nie jest ograniczona (wyrok SN z 17.4.2015 r., III CSK 212/14, Lex 2182285). Mimo, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2014 r. trafnie wskazało, że "podjęte rozstrzygnięcie w żadnym wypadku nie przesądza kwestii komu obecnie przysługuje prawo własności działki gruntu nr [...]", i że "o sprawie przejścia prawa własności przedmiotowej działki gruntu, która ma charakter cywilnoprawny, prawomocnie rozstrzyga właściwy w tych sprawach podmiot, czyli sąd" to błędnie uznało, że właściwym jest "sąd wieczystoksięgowy". W istocie właściwy jest wyłącznie sąd cywilny – co do zasady orzekający w odrębnym procesie, na podstawie powództwa z art. 10 ust. 1 kwh. W kontrolowanej sprawie nie doszło do uchylenia wpisu prawa własności na rzecz Gminy Z. w trybie przewidzianym ustawą – w szczególności na podstawie art. 10 ust. 1 kwh. Ów stan prawny dla organu prowadzącego postępowanie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, której prawo własności przeszło na rzecz Gminy Z., co skutkowało wpisem prawa własności na rzecz Gminy, jest wiążący. Ten stan prawny istniał w dacie: wydania decyzji z [...] czerwca 2013 r.; wydania decyzji z [...] listopada 2014 r.; wyrokowania przez Sąd I instancji i wyrokowania przez NSA. Wzruszalne domniemanie z art. 3 kwh, istnieje, mimo że w księdze wieczystej zostało uwzględnione ostrzeżenie (art. 10) zabezpieczające roszczenie o usunięcie niezgodności między prawem wpisanym, objętym domniemaniem, a rzeczywistym stanem prawnym (S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz, LexisNexis 2010, dalej Ukwh. Komentarz, s. 37-39, uw. 3, 4). Z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że ostrzeżenia z art. 10 kwh w księdze wieczystej nr [...] brak. Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 1 kpc; J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 473, uw. 8) sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 kpc). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 kwh). Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 kwh wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z 6.4.1999 r., IV SA 2338/98, Lex 47173). Wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 kwh) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (uchwała 7 Sędziów SN z 10.2.1951 r., I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała SN z 20.3.1969 r., III CZP 11/69, OSNCP 1969/12/210; 26.4.1977 r., III CZP 25/77, OSNCP 1977/12/228, 13.1.2011 r., III CZP 123/10; wyrok SN z 21.3.2001 r., III CKN 325/00, Lex 52385; 4.3.2011 r., I CSK 340/10, Lex 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia (orzeczenie SN z 17.6.1960 r., 3 CR 328/60, OSPiKA 1961/6/162), w tym w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie (uchwała SN z 26.3.1993 r., III CZP 14/93, OSNC 1993/11/96, aprobowana przez S. Rudnickiego, Ukwh. Komentarz, s. 37, uw. 3). Owa rozbieżność nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Analogiczny pogląd zajmuje doktryna, przyjmując, że domniemania wynikające z ksiąg wieczystych "są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (S. Rudnicki, Własność nieruchomości, LexisNexis 2007, s. 283; B. Jelonek-Jarco w: red. J. Pisuliński, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 100-103, uw. 26-33). Pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w części III lit. C uzasadnienia wyroku z 21.7.2004 r., SK 57/03, OTK-A 2004/7/69, powoływał się m.in. na wyrażone w tej kwestii właśnie stanowisko doktryny: S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, W. Pr. 2004, s. 33; E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 2003, s. 288; J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, Warszawa 2004, s. 326-327; J. Ignatowicz, J. Wasilkowski w: System prawa cywilnego. Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Ossolineum 1977, s. 911; A. Menes, Domniemania wynikające z wpisów do ksiąg wieczystych, Rejent 1994/5/66). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym (wyrok NSA z: 20. 5.2014 r., II OSK 3004/12, Lex 1766619; 27.8.2015 r., I OSK 989/14, Lex 1984491; 16.6.2016 r., I OSK 2205/14, Lex 2082525). Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 kwh, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok NSA z 1.6.2016 r., I OSK 2100/14, Lex 2106421). W postanowieniu z 27.7.2010 r., II CSK 155/10 (Lex 621140) Sąd Najwyższy stwierdził, że rozstrzyganie sporów co do prawa własności, w tym z udziałem Skarbu Państwa, nie należy do kompetencji organów administracji, lecz do drogi sądowej jako sporów dotyczących stosunków cywilnych (art. 2 § 1 kpc). Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wynika z powołanego przepisu, moc wiążąca przysługuje prawomocnym orzeczeniom sądu wydawanym w postępowaniu cywilnym. Sąd Najwyższy w wyroku z 13.1.2000 r., II CKN 655/98, Lex nr 51062 przyjął, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W świetle komentowanego przepisu moc wiążąca, w którą wyposażone jest prawomocne orzeczenie wydane w postępowaniu cywilnym, dotyczy stron postępowania oraz sądu, który orzeczenie to wydał, a nadto innych sądów oraz innych organów państwowych i organów administracji publicznej. Według Sądu Najwyższego, wynikająca z art. 365 kpc moc wiążąca orzeczenia oznacza, że żaden z podmiotów nią objętych nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego określonej treści, niezależnie od tego, czy był stroną postępowania (np. wyrok SN z 15.7.1998 r., II UKN 129/98, OSNP 1999/13/437). Prawomocnym orzeczeniem są związane prócz sądów, także inne organy państwowe i organy administracji publicznej, zarówno rządowe, jak i samorządowe. Postępowanie z art. 10 ust. 1 kwh nie może być wszczęte z urzędu, a ani P. SA, ani Gmina Z. (będąca właścicielem owej nieruchomości, nie obciążonej prawem użytkowania wieczystego na rzecz P. SA), nie wytoczyły powództwa z art. 10 ust. 1 kwh i nic nie wskazuje, że takie powództwo któraś ze stron zamierza wytoczyć. Usprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn. W świetle prawidłowych ustaleń stany faktycznego nie ulega wątpliwości, że skarżąca utraciła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i prawo własności owej nieruchomości, weszło do majątku Gminy Z. Nawet faktyczne wywłaszczenie wiąże się z obowiązkiem wypłaty słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946), a wskazane jako wzorce kontroli normy wywiedzione w art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn dają po temu pełne podstawy. Podstawą wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania jest negatywny wynik rokowań (E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 585, uw. 6; a. 785, uw. 4) – co w kontrolowanej sprawie miało miejsce. W przypadku niedojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu decyzją administracyjną na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 547-556, nb 15-20). Istotne w sprawie jest, że o przejściu na własność działki nr [...] na rzecz Gminy Z. przesądza treść księgi wieczystej nr [...]. Podstawą wpisu prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] są dwie decyzje ostateczne Wójta Gminy Z. z: [...] września 2006 r. nr [...] r.; [...] lipca 2007 r. nr [...] (wpis w dziale II księgi wieczystej [...] k. 108-109 akt sądowych). Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...] lipca 2007 r. ostateczną decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] nie zmieniło sytuacji prawnej działki nr [...], bowiem nadal stanowiła ona własność Gminy Z. Ani Gmina Z, ani P. SA nie wytoczyły powództwa przed sądem powszechnym z art. 10 ust. 1 kwh (brak ostrzeżenia w dziale III KW). W tej sytuacji wobec utraty przez P. prawa użytkowania wieczystego działki [...], po stronie P. powstało prawo do odszkodowania, zaś po stronie Gminy obowiązek jego wypłaty. Wobec powyższego decyzja z [...] listopada 2014 r. narusza art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn, czego Sąd I instancji nie dostrzegł. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa; k. 2-4 akt sądowych). Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 2 i art. 80 kpa w zw. z art. 3 i 10 kwh oraz art. 365 § 1 kpc w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił także zaskarżoną decyzję. W aktach administracyjnych oraz sądowych nie odnaleziono "decyzji z [...] stycznia 2008 r. nr [...] Wojewody [...]", wskazanej (zapewne omyłkowo) we wniosku skargi kasacyjnej (s. 2 skargi kasacyjnej; k. 79v akt sądowych). Decyzją poprzedzającą zaskarżoną decyzję jest decyzja z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Starosty Powiatu [...] (w nieponumerowanych aktach administracyjnych Starosty). Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...], kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) oraz znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 i art. 136 kpa (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie operatu szacunkowego i rozstrzygnie merytorycznie, na podstawie odwołania od decyzji I instancji, uwzględniwszy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 153 ppsa). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa.