I SA/Wa 186/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające – decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto L. własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], zajętej pod część drogi publicznej gminnej ul. [...]. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. odwołanie złożyła Gmina Miejska L., wskazując na naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 7 i art. 10 K.p.a., między innymi poprzez błędne oznaczenie stron postępowania, nie wyjaśnienie stanu sprawy oraz uniemożliwienie zapoznania się z aktami. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; była zajęta pod drogę publiczną; pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność A. S., B. S., E. K. (S.), M. S. i H. S., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ ustalił także, iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt I Ns [...] spadek po zmarłej w dniu [...] września 2004 r. H. S. nabyli B. P. i M. S. Uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988 r., nr [...], poz. [...]) – zał.nr 16 – ul. [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzajacych dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, a więc ul. [...] w L. stała się ulicą gminną. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zajęta jest pod drogę – ul. [...], czego potwierdzeniem jest wyrys z mapy ewidencyjnej wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. oraz informacja zawarta w piśmie Starosty Powiatowego w L. z dnia 1 lutego 2012 r. z którego wynika, iż granice nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zgodne są ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Na drodze tej sprawowane było również władztwo publiczne, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy: umowa z dnia [...] grudnia 1996 r. dotycząca prac konserwacyjnych i bieżącego utrzymania oraz prac remontowych obejmujących oświetlenie uliczne na terenie Gminy L. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymywaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją czy odśnieżaniem (wyrok NSA z dnia 14.11.2008r., I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Minister stwierdził, iż art. 107 § 1 K.p.a. określa enumeratywnie elementy, które winny być zawarte w decyzji, w tym powołanie podstawy prawnej, niemniej jednak z przepisu tego nie wynika obowiązek powołania w osnowie wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Z kolei niepowołanie konkretnego ustępu powołanego przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, skoro istnieje przepis prawa stanowiący podstawę do orzekania w sprawie. Zarzut braku pełnego uzasadnienia decyzji jest również niezasadny. Decyzja Wojewody [...] zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Niepełne, a nawet nieprawidłowe uzasadnienie decyzji organu I instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji, jeżeli sentencja tej decyzji jest prawidłowa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji koryguje ewentualne wady uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto nie można uznać za uzasadniony zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 K.p.a., bowiem dokumenty potwierdzające możliwość zastosowania dla przedmiotowej nieruchomości art. 73 Przepisów wprowadzających zostały przedstawione przez Prezydenta Miasta L., co oznacza, iż Prezydent Miasta L. wiedział o toczącym się postępowaniu oraz znał wszystkie przesłanki występujące w sprawie. Skoro zaś odwołanie zawiera wyłącznie zarzuty o charakterze formalnym, to brak jest podstaw do uznania, że wypowiedzenie się przez stronę przed wydaniem decyzji miałoby znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.10 § 1 i art. 77 § 4 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Gminie Miejskiej L. zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniu skarżąca gmina podała między innymi, że władztwo publiczne zostało ustalone w postępowaniu na podstawie dokumentów w postaci umów dotyczących prac konserwacyjnych, oświetlenia ulicznego, remontów nawierzchni ulic, zimowego utrzymania dróg lokalnych. Umowy te nie dotyczyły jednak bezpośrednio ulicy [...] i konkretnie działki nr [...]. Ich przedmiot określony był ogólniej i obejmował ulice położone na terenie L. Nie wynika z nich jednoznacznie władztwo jednostki samorządu terytorialnego, stąd zarówno Wojewoda [...], jak i Minister bezpodstawnie przyjęli, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 Przepisów wprowadzających. Organy nie wyjaśniły więc dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. Wydane zaś decyzje nie uwzględniają całokształtu materiału dowodowego. Nadto organy administracji, w myśl art. 10 K.p.a., obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem organu jest więc zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Ponadto, jak wynika z art. 77 § 4 K.p.a. fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Załatwianie sprawy z pominięciem podstawowych praw strony, sprzeczne jest z zasadami postępowania administracyjnego i stanowi o wadliwości wydanej w ten sposób decyzji administracyjnej. W niniejszym postępowaniu, organ nie zawiadomił stron o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych organowi z urzędu, nie umożliwił też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzuty te stanowią o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a w jego konsekwencji wydanej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jejprzeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych – bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (w tym wypadku Rady Narodowej Miasta W.). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ulica [...] w L., w ciągu której położona jest działka nr [...], została przed dniem 1 stycznia 1999 r. zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (uchwała Rady Narodowej Miasta W. nr [...] z dnia [...] maja 1988 r.), obecnie stanowiąc drogę gminną (art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzajacych). Skarżąca nie przeczy też, że jest ona ogólnodostępna. Ponadto działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność A. S., B. S., E. K. (S.), M. S. i H. S., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca kwestionuje za to ustalenia organu, a właściwie sposób dojścia do tych ustaleń, z których wynika, że Gmina Miejska L. władała działką nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przyjął bowiem, że władztwo publiczne gminy potwierdza znajdująca się w aktach sprawy umowa z dnia [...] grudnia 1996 r. dotycząca prac konserwacyjnych obejmujących oświetlenie uliczne na terenie Gminy L. Zdaniem skarżącej umowa ta nie dotyczyła bezpośrednio ulicy [...] i konkretnie działki nr [...]. Jej przedmiot określony był ogólnie i obejmował ulice położone na terenie L. Ponadto organ nie zakomunikował stronie o zaliczeniu do materiału dowodowego owej umowy, jako faktu znanego organowi z urzędu, jak nakazuje art. 77 § 4 K.p.a. Odpowiadając na te zarzuty stwierdzić należy, że przedmiotowa umowa została przekazana Wojewodzie [...] przez Prezydenta Miasta L. przy piśmie z dnia 10 lipca 2008 r. cyt. "celem wykorzystania do wszystkich prowadzonych spraw w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzajace (...)", a umowy te – zdaniem Prezydenta wyrażonym w tym piśmie – potwierdzają władztwo Gminy. W takiej sytuacji nie można uznać, że treść dowodów, na których oparł organ II instancji rozstrzygnięcie, nie była znana stronie skarżącej z powodu braku komunikatu o tym fakcie. Strona skarżąca sama bowiem wnioskowała o wykorzystanie tej umowy "we wszystkich sprawach" w celu potwierdzenia swojego władztwa nad drogami publicznymi w gminie. Umowa przekazana przez Prezydenta Miasta L., a dotycząca oświetlenia ulicznego odnosiła sie do całej "Gminy L.", nie wyłączając tej ulicy. Pamiętać też należy, że o władaniu jednostki samorządu terytorialnego nieruchomościami drogowymi stanowił zarówno stan faktyczny jak i formalnoprawne względy wynikające z podjętego przez właściwy organ aktu prawa miejscowego w postaci uchwały, zaliczającej daną drogę do kategorii dróg publicznych (zob. wyrok NSA z 28 maja 2010 r. I OSK 1060/09). To oznacza, że w myśl art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, siecią dróg gminnych i lokalnych miejskich zarządzał organ administracji państwowej stopnia podstawowego wykonujący swe zadania przy pomocy jednostek drogowych. Ponadto podnosząc zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. skarżąca gmina nie wykazała, w jaki sposób naruszenie przez organy art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, mogło wpłynąć na wynik sprawy. "Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011, I OSK 575/10, LEX nr 1070853). W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. należy uznać za pozbawiony podstaw. Już tylko na marginesie sąd zauważa, że treść stawianych przez skarżącą zarzutów sprawia wrażenie ich pozorności. Nietrudno domyślić się też celu takich działań, które z jednej strony – z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego – nie powinny mieć miejsca, a z drugiej strony nie mogą być skuteczne, gdyż zaskarżona do sądu decyzja jest ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, a w takiej sytuacji nie ma przeszkód do kontynuowania postępowania odszkodowawczego. Mając to wszystko na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.