I SA/Wa 1875/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Mirosław Gdesz sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi G. N., P. K., J. S., T. M., K. P . i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących G. N., P. K., J. S., T. M., K. P. i B. K. kwotę 10.300 (dziesięć tysięcy trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. S., K. P., J. S., G. N., B. K., K. K. i B. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [..] czerwca 2008 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi P. D., gmina T., spowodowanej jej podziałem. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz T. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] zatwierdził połączenie i podział nieruchomości położonych we wsi P. D., gmina T., opisanych w KW Nr [...], oznaczonych jako działki ewidencyjne nr nr [...] Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2007 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Burmistrz T. ustalił G. N., J. i J. S., K. i R. P., A. i T. M., A. S., B. S. B. i K. K., P. K. i A. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi P. D., gmina T., spowodowanej jej połączeniem i podziałem. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż wysokość opłaty obliczono przy zastosowaniu stawki [...] różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale, ustalonej uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [..] lutego 2003 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału została stwierdzona na podstawie dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego. Różnica wartości nieruchomości przed i po połączeniu i podziale została określona na kwotę [...] zł, a zatem opłata adiacencka przy uwzględnieniu [...] stawki wynosi [...] zł. Od decyzji Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]odwołanie wnieśli A. S., K. P., J. S., G. N., B. K., K. K. i B. S. Odwołujący się wskazali, że uchwała, na podstawie której została wydana zaskarżona decyzja jest niekonstytucyjna i w związku z tym nie może stanowić podstawy decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Podnieśli także, że podział nieruchomości wynikał z planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto ustalenie opłaty nastąpiło przedwcześnie, gdyż nie nastąpił faktyczny podział nieruchomości poparty aktem notarialnym, a więc współwłasność nie została zniesiona. Zarzucono także brak ustosunkowania się do niektórych uwag w stosunku do operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [..] października 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując całą argumentację organu pierwszej instancji. Przywołując treść art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Kolegium wskazało, iż słusznie został naliczona opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości połączonej i podzielonej nieruchomości zgodnie z treścią uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej i przy uwzględnieniu wyliczeń zawartych w sporządzonym na tę okoliczność operacie szacunkowym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że powołany przez odwołujących się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/2006 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie rozpoznawanej na podstawie art. 98 a ustawy, bowiem dotyczył on art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga zawarcia aktu notarialnego ani dokonania wpisu do księgi wieczystej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A. S., K. P., J. S., G. N., B. K., K. K. i B. S.. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. W ocenie skarżących opłata adiacencka nie powinna być nałożona, gdyż podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił wprawdzie na wniosek współwłaścicieli, lecz zakres i sposób podziału wynikał z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono także nieprawidłowy sposób i zakres zobowiązania poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Skarżący zauważyli, że w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw prawnych do solidarnego obciążania współwłaścicieli opłatą adiacencką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podnosząc argumenty, które uprzednio zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuję: Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. z naruszeniem art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze. zm.), a organ odwoławczy, który utrzymał ją w mocy, powyższego uchybienia nie dostrzegł i w ramach ponownego rozpatrywania sprawy nie wyeliminował. Przedmiotem sprawy jest ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania połączenia i podziału nieruchomości na wniosek współwłaścicieli - opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (...) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż [...] różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. (...). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, stosując odpowiednio przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 cytowanej ustawy. Mając przywołane powyżej brzmienie przepisu należy wskazać, iż w ocenie Sądu zasadnie organy obu instancji uznały, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się wszystkie materialnoprawne - wynikające z powyższego przepisu - przesłanki do nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest, iż skarżący zwrócili się do Burmistrza T. o dokonanie podziału należących do nich działek nr ewid. nr [...] położonych we wsi P. D., gmina T., który to podział został zatwierdzony decyzją tego organu z dnia [...] października 2007 r. Z operatu szacunkowego wynika, że nastąpił wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowany ich połączeniem i podziałem. Niekwestionowany jest również fakt istnienia uchwały rady gminy o której mowa w przywołanym powyżej art. 98a ust. 1 ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W przedmiotowej sprawie jest nią uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Co prawda przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o nieobowiązującą już obecnie treść art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i określa stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości nie wyższej niż pozwala na to obecnie przepis art. 98a ust. 4 omawianej ustawy, jednakże nie oznacza to, iż uchwała ta nie mogła stanowić podstawy ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Wynika to wprost - jak słusznie uznały organy obu instancji - z treści art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującego od dnia 22 października 2007 r. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) rada gminy najpierw na podstawie art. 98 ust. 4, a następnie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniona była do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż [...] różnicy wartości nieruchomości. Dopiero przywołana wyżej ustawa nowelizująca obowiązująca w mającym w sprawie zakresie od dnia 22 października 2007 r. wprowadziła poprzez art. 1 pkt 38 lit. a) zmianę zezwalając radzie gminy na ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż [...] różnicy wartości nieruchomości. Jednakże ustawodawca obniżając wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił jednocześnie zasady jej naliczania w stosunku do nieruchomości, których podziału dokonano przed wejściem w życie obniżonej stawki. Zgodnie z treścią zdania pierwszego dodanego ust. 1a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Zdanie drugie powyższego przepisu stanowi natomiast, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Jak wynika z akt sprawy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości skarżących stała się ostateczna [...] listopada 2007 r. Bezspornym również jest, iż w dacie tej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w T.. z dnia [..] lutego 2003 r. Nr [...] określająca [...] wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która zgodna była z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w omówionym wyżej zakresie zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Nie oznacza to jednak, że kontrolowane decyzje są zgodnie z prawem. Wadliwość wydanych w sprawie decyzji, skutkująca koniecznością ich uchylenia wynika - zdaniem Sądu - z błędnego określenia sposobu zobowiązania współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do uiszczenia opłaty adiacenckiej. W tym kontekście należy wskazać, iż w sentencji decyzji organu pierwszej instancji orzeczono, iż osoby w niej wymienione obowiązane są ustaloną opłatę adiacencką uiścić. Tak sformułowana sentencja wskazuje, że właściciele przedmiotowych nieruchomości zostali solidarnie obciążeni obowiązkiem jej uiszczenia. W ocenie Sądu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia organu do solidarnego obciążania współwłaścicieli podzielonej nieruchomości opłatą adiacencką, co oznacza, iż decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Każdy, ze współwłaścicieli uzyskuje korzyści wynikające ze wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Nie każdy jednak w takim samym zakresie - co może wynikać z wielkości posiadanych udziałów. Istota zobowiązania solidarnego polega - jak wynika z treści art. 366 § 1 i 2 k.c. na tym, że kilku dłużników może być zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych od zobowiązania. Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani. Jednakże, co najistotniejsze zobowiązanie jest solidarne jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej (art. 369 k.c.). Solidarności nie można zatem domniemywać. W tym zakresie wskazać należy, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej nie powstaje z mocy czynności prawnej (jest świadczeniem publicznoprawnym), a więc o tym, czy jest zobowiązaniem solidarnym może decydować wyłącznie przepis ustawy. Skoro zatem ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje odpowiedzialności solidarnej współwłaścicieli podzielonej nieruchomości z tytułu posiadanego udziału w tej nieruchomości, to należy stwierdzić, że brak jest ustawowych podstaw do solidarnego zobowiązania współwłaścicieli nieruchomości do uiszczenia ustalonej opłaty adiacenckiej. Z tych też względów Sąd podtrzymuje prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż w braku wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką, prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 652/07 - opubl. LEX nr 339947). Powyższe wskazuje, że kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta T. naruszają przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji prowadzić musiało do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne obowiązane są uwzględnić wytyczne Sądu wynikające z powyższego uzasadnienia.