I SA/Wa 1875/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] przyznającą M. G. zasiłek okresowy od dnia [...] sierpnia 2016 r. do [...] października 2016 r. w kwocie [...] złotych miesięcznie. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. przyznał M. G. zasiłek okresowy od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. z powodu długotrwałej choroby, w kwocie [...] złotych miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca posiada znaczne środki pieniężne umożliwiające zaspokojenie zgłaszanych potrzeb. Ustalono to na podstawie wywiadu środowiskowego, podczas którego ustalono, że M. G. mieszka razem z matką, ale prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Skarżąca nie pracuje ani nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna. Ponadto podczas rozmowy z matką skarżącej – E. G. ustalono, że ponosi ona całość kosztów utrzymania lokalu zamieszkanego przez nią oraz skarżącą. W związku z tym uznano, że dochodem M. G. jest dochód wynoszący [...] zł miesięcznie tj. wysokość 1/2 czynszu za zajmowany lokal. Ponadto wskazano, że M. G. posiada środki na karcie przedpłaconej, na którą wpływają świadczenia z pomocy społecznej, w wysokości [...] zł a zatem skarżąca jest w stanie sama zaspokoić swoje potrzeby bytowe. Od ww. decyzji M. G. odwołała się wskazując, że zaoszczędzone środki pieniężne zostały przeznaczone na zapłatę zadłużenia za czynsz. Ponadto do odwołania załączono potwierdzenie wpłaty z dnia 14 listopada 2016 r., z którego wynika, że M. G. zapłaciła E. G. zaległość czynszową w wysokości [...] złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i ustalenia czy faktycznie zaoszczędzone środki miały zostać wykorzystane na uregulowanie zaległości czynszowej na rzecz matki M. G. Prezydent [...] ponownie rozpoznając sprawę decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. przyznał M. G. zasiłek okresowy od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. z powodu długotrwałej choroby, w kwocie [...] złotych miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano, iż pismami z dnia 23 marca 2017 r. i z dnia 27 marca 2017r. wezwano M. G. oraz E. G. do złożenia wyjaśnień dotyczących faktycznego uregulowania zaległości czynszowej przez M. G. na rzecz E. G. oraz terminie dokonania spłaty zadłużenia, pod rygorem uznania, że oświadczenie z dnia 14 listopada 2016 r. jest nieprawdziwe. W dniu 20 kwietnia 2017 r. M. G. i E. G. stawiły się w siedzibie organu I instancji, jednak z uwagi na nieobecność pracownika socjalnego zostały poproszone o stawienie się w innym wskazanym przez nie terminie. Jednocześnie złożyły pisma z dnia 19 kwietnia 2017 r., w których potwierdzają istnienie zaległości czynszowej oraz jej uregulowanie w dniu 14 listopada 2016 r. Jednak pisma te nie zawierały w swej treści klauzuli o odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k. za składanie fałszywych zeznań. W związku z tym pracownicy organu I instancji podejmowali kolejne próby skontaktowania się ze skarżącą oraz jej matką. W dniu 21 kwietnia 2017 r. podczas wizyty w organie I instancji E. G. odmówiła składania wyjaśnień w formie wskazanej przez organ I instancji. W dniu 11 maja 2017 r. pracownicy socjalni, po uprzedniej próbie kontaktu ze skarżącą, udali się do jej miejsca zamieszkania, jednak nikogo nie zastali. Również podczas kolejnego wywiadu środowiskowego w dniu 2 czerwca 2017 r. przeprowadzonego w związku z kolejnymi wnioskami o przyznanie świadczeń socjalnych, pracownicy socjalni próbowali odebrać oświadczenia od skarżącej oraz jej matki w sprawie spłaty zadłużenia czynszowego, jednak obydwie odmówiły składania wyjaśnień. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że wyczerpał możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego i przyjął stan faktyczny ustalony we wcześniej prowadzonym postępowaniu. Organ I instancji wskazał, że oprócz dochodu wynikającego z 1/2 czynszu za zajmowany lokal, M. G. dysponowała środkami w wysokości [...] zł, na karcie przedpłaconej, które umożliwiały jej przezwyciężenie trudnej sytuacji finansowej. Powołując się na doświadczenie życiowe wskazano, że skarżąca nie mogłaby zaoszczędzić środków znajdujących się na karcie przedpłaconej z pomocy publicznej, jeśli nie miałaby innego źródła dochodu, które nie zostało ujawnione pracownikowi socjalnemu. W związku z tym stwierdzono dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe. Od decyzji tej odwołanie wniosła M. G. ponownie wskazując, że posiada dług wobec własnej matki z tytułu zapłaty czynszu za lokal, który zamieszkuje. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania M. G. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, iż zasiłek okresowy oraz zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi zasiłków przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 38 bądź art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Z powołanych przepisów wynika zatem, że rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) oraz o okresie, na jaki jest przyznawany cechuje uznaniowość. O tym w jakim rozmiarze zasiłek okresowy zostanie przyznany decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy, to znaczy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Podkreślono, iż pomoc społeczna powinna być udzielana jednostce czy rodzinie dopiero w sytuacji, gdy dana osoba wykorzysta własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale i właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu. Wskazano, że w postępowaniu administracyjnym co do zasady ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, co jest wyrazem zasady zawartej w art. 7 Kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, a jej treść oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Nie znaczy to jednak zdaniem Kolegium, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna zrezygnować z aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacjach, w których ocena materiału dowodowego nie jest w pełni jednoznaczna. Wprawdzie przepis art. 7 Kpa nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w sytuacji, gdy strona, nawet pomimo wezwania organu, nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. W skardze powtórzyła argumentację odwołania, dodatkowo podając, że organ I instancji niezasadnie uznał pisma zatytułowane "wezwanie do zapłaty" oraz "potwierdzenie wpłaty" za nieprawdziwe. Ponadto w uzupełnieniu skargi (pismo z dnia 21 maja 2018 r. ) pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji : 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8 ust 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez organ , iż zgodnie z art. 8 ustawy miesięczny dochód skarżącej wynosi połowę miesięcznych kosztów utrzymania lokalu, w którym zamieszkuje skarżąca z matką tj. [...] zł. miesięcznie i w konsekwencji przyznanie zasiłku okresowego skarżącej jedynie w kwocie [...] złotych miesięcznie od dnia [...] sierpnia 2016 r. do [...] października 2016r. 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż zasiłek okresowy powinien być przyznany skarżącej w w/w kwocie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji przyznającej skarżącej zasiłek okresowy od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. w kwocie [...] zł. miesięcznie. Orzeczenie wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Zgodnie zaś z cytowanym w zaskarżonej decyzji art. 2 ust. 1 tej ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma więc na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Jednakże – zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej - osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Podkreślenia zatem wymagało, że przepisy cytowanej ustawy, nakładają na osoby korzystające z pomocy społecznej, obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przede wszystkim więc podnieść należało, że - jak wynika z przepisów przytoczonych przez organ odwoławczy - świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznawane są dopiero w razie wykorzystania przez wnioskodawcę własnych zasobów, uprawnień i możliwości. Natomiast odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, czy też rezygnacja z podejmowania prób wykorzystania własnych możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej, stanowi samodzielną podstawę prawną odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Istnienie potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie, bowiem przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o których mowa w art. 7 ustawy, jak i nie przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy, nie są wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia. Beneficjent musi bowiem spełniać kryterium dochodowe, a nadto wykazać wolę współpracy z organami pomocy społecznej. Współpraca ta polega przede wszystkim na ujawnieniu swojej rzeczywistej sytuacji życiowej, majątkowej czy zdrowotnej. Posiadanie aktualnej i pełnej wiedzy o niezaspokojonych niezbędnych potrzebach, jak również o możliwościach po stronie beneficjentów pomocy społecznej, przeciwdziała trwonieniu środków przeznaczonych na wsparcie dla najbardziej potrzebujących. Środki publiczne przekazywane w ramach pomocy społecznej muszą być skierowane wyłącznie do tych osób czy rodzin, które rzeczywiście nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Z tych też względów ustawodawca uzależnił możliwość wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia od przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o czym mowa w art. 106 ust.4 i art.107 ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Stosownie do treści art. 107 ust. 5 pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Obowiązkiem skarżącej, jako osoby wnioskującej o przyznanie jej pomocy ze środków publicznych, było poddanie się wywiadowi środowiskowemu, a w tym celu przekazanie organowi wszelkich niezbędnych informacji umożliwiających przeprowadzenie tego wywiadu. Materiał przedstawiony w aktach nie pozwala jednak uznać, że skarżąca wypełniła ten obowiązek. Z tych przyczyn trafne jest stanowisko organów administracji, co do tego, że zachowanie skarżącej uniemożliwiło przeprowadzenie ponownego wywiadu środowiskowego, a przede wszystkim uniemożliwiło ustalenie jej aktualnej sytuacji życiowej, zdrowotnej i materialnej. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ I instancji zwrócił się do skarżącej o kontakt w sprawie uzupełnienia wywiadu środowiskowego, informując ją jednocześnie o konsekwencjach wynikających z braku współdziałania z organem (pismo z dnia 23 marca 2017 r.). Ponadto pracownicy organu udali się do miejsca zamieszkania M. G. w celu uzupełnienia wywiadu środowiskowego ( 11 maja 2017 r.), jednak nie zastali jej. Również podczas kolejnego wywiadu środowiskowego w dniu 2 czerwca 2017 r. przeprowadzonego w związku z kolejnymi wnioskami o przyznanie świadczeń socjalnych, pracownicy socjalni próbowali odebrać oświadczenia od skarżącej oraz jej matki w sprawie spłaty zadłużenia czynszowego, jednak obydwie odmówiły składania wyjaśnień. Zdaniem Sądu, skarżąca ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych, powinna mieć świadomość, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi. Spośród wielu potrzebujących, wybór najbardziej legitymowanych do pomocy ze środków budżetowych, należy do organu. Dlatego tak ważny jest obowiązek współdziałania stron z organami. Wywiad środowiskowy jest bezwzględnym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji, mocą której nastąpić ma przyznanie środków pomocowych. Zdaniem Sądu okoliczności te zostały należycie ocenione przez organy orzekające w sprawie. Bierność postawy skarżącej wobec przeprowadzenia omawianego wywiadu, jako kluczowego materiału dowodowego dla oceny przyznania świadczeń z pomocy społecznej (zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s.), została prawidłowo oceniona przez organy orzekające jako brak zgody na przeprowadzenie tego wywiadu. O ile bowiem organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 K.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania (porównaj wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2761/17). W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że utrudnianie lub uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Przykładowo w wyroku z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11, zam. w CBOSA, NSA stwierdził, że uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uzasadnia odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W takich okolicznościach organ może nie tylko odmówić pomocy, ale również uchylić wcześniejszą decyzję o przyznaniu świadczenia lub wstrzymać wypłatę pomocy pieniężnej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Podobny pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1308/16, zam. w CBOSA. Tym samym należy uznać, iż kwestia prawidłowości ustalenia przez organ dochodu skarżącej w wysokości wskazanej w decyzji jest w niniejszej sprawie kwestią wtórną, nie mającą wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Oddalenie skargi nastąpiło bowiem z uwagi na brak współdziałania skarżącej z organem w ustaleniu jej rzeczywistej sytuacji finansowej. Reasumując, w ocenie Sądu nie można zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów procesowych w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte w sprawie stanowisko. Zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Oceniając zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.).