I SA/Wa 1878/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. I SA/Wa 1878/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w przedmiocie przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wójt Gminy [...] przyznał Z. K. ,,Zasiłek celowy na zakup środków czystości w miesiącu czerwcu 2013 r. w wysokości [...] zł.’’ W uzasadnieniu podniesiono trudną sytuację życiową wnioskodawcy, spowodowaną brakiem dochodu i niepełnosprawnością. Zdaniem organu pierwszej instancji, taka sytuacja "uniemożliwia zaspokojenie wszystkich najniezbędniejszych potrzeb życiowych Wnioskodawcy". Z kolei uzasadniając wysokość przyznanego świadczenia powołano się na ,,możliwości pomocy społecznej’’, które stanowią ustawową przesłankę, mającą wpływ na rozmiar świadczonej pomocy. Podkreślono, że "tutejszy ośrodek ma na względzie nie tylko sytuację wnioskodawcy, ale również interes innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej’’. Wskazano także na subsydiarny charakter świadczeń z pomocy społecznej, których: ,,nie należy traktować jako źródła utrzymania’’. Od powyższej decyzji Z. K. w ustawowym terminie wniósł odwołanie, w którym zakwestionował zapadłe rozstrzygnięcie. Uznał, iż decyzja w jego ocenie została wydana po niedokładnym i powierzchownym rozpatrzeniu sprawy przez COPS. Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że z aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] kwietna 2013 r. wynika iż wnioskodawca spełnia wszystkie ustawowe wymogi, wynikające z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z dnia 7 lutego 2013 r. , poz. 182, z późn. zm.) ,do objęcia go pomocą w postaci zasiłku celowego, na podstawie przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, iż: w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu’’. Trudno jednak zdaniem organu odwoławczego zgodzić się z konkretyzacją wskazanego przepisu w odniesieniu do okoliczności faktycznych występujących w tej sprawie. Wprawdzie w przypadkach określonych powyższym przepisem organy orzekają w ramach tzw. ,,uznania administracyjnego", to jednak rozstrzygnięcie nie może być przypadkowe i niezależne od okoliczności sprawy. Uznaniowość nie oznacza dowolności, a decyzje podejmowane bez ustawowego skrępowania wymagają szerokiego uzasadnienia, jasno wskazującego przesłanki leżące u podstaw rozstrzygnięcia i dowody na ich poparcie. Obliguje do tego przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że istotną przesłanką mającą wpływ na wysokość przyznanego zasiłku celowego są możliwości finansowe organu pierwszej instancji: ,,Ustalając wysokość świadczenia wzięto pod uwagę sytuację życiową strony oraz możliwości pomocy społecznej. (...) tutejszy ośrodek ma na względzie nie tylko sytuację wnioskodawcy, ale również interes innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej’’. To kategoryczne stwierdzenie nie jest jednak poparte żadnymi dowodami, ani wyjaśnieniami. Nie wiadomo, ile środków finansowych pozostaje w dyspozycji ośrodka pomocy społecznej, ani ile osób i rodzin objętych jest przez niego pomocą. Ta informacja pozwoliłaby na rzetelną i jednoznaczną ocenę ,,możliwości finansowych organu pomocy społecznej’’, stanowiąc materialny, przekonujący dowód nie tylko dla organu odwoławczego ale i strony postępowania. Byłaby ponadto zgodna z ustawowymi wymogami uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnych, wyrażonym przez przepis art.107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak żądanych informacji w uzasadnieniu decyzji, jak i materiale postępowania, czyni decyzję mało zrozumiałą zarówno dla organu odwoławczego, jak i strony postępowania. Z tego powodu trudno również wnioskować, dlaczego przyznano zasiłek celowy akurat w kwocie [...] zł na zakup środków czystości. Z kolei w ocenie sytuacji osoby i wnioskach pracownika socjalnego (str. 3, pkt. III wywiadu środowiskowego) zawarte są jedynie informacje odzwierciedlające obiektywnie trudną sytuację życiową wnioskodawcy, z powodu której w ogóle przyznano pomoc. Niekompletny materiał dowodowy poprzez brak powyższych ustaleń nie pozwala organowi odwoławczemu na prawidłową ocenę kontrolowanej decyzji poprzez zajęcie stanowiska w sprawie. Obowiązek badania i dokumentowania możliwości świadczenia pomocy społecznej wynika wprost z przepisu art. 3 ust. 4 przywołanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej: ,,Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej’. Ocena własnych możliwości, które w każdym przypadku należy brać pod uwagę, musi być przeprowadzona w oparciu o rzetelną analizę, a ustalenia w tym zakresie muszą być poparte przekonującymi dowodami, zawartymi w materiale postępowania. W takiej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia sprawy zakres dowodowy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i należy do obowiązków organu pierwszej instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. K. stwierdzając, że GOPS w [...] nie skorzystał z ponownego rozpatrzenia zaskarżonej decyzji co w jego ocenie oznacza, że organ zlekceważył SKO w [...] ponownie wydając decyzję nr [...], nr [...] oraz nr [...]. W uzasadnieniu skarżący przedstawił trudną sytuację życiową w jakiej obecnie się znajduje, podnosząc, że posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu lekkim na stałe od [...].10.2012 r. co przeszkadza mu jednak w znalezieniu pracy pomimo, iż jest zarejestrowany w PUP w P. i usilnie jej poszukuje, o czym GOPS w [...]. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zarzuty skargi nie dotyczą zaskarżonej decyzji, lecz są odwołaniami od 3 kolejnych decyzji GOPS w [...], zawierając polemikę z ich treścią, podtrzymał jednocześnie swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - dalej ppsa. W ocenie sądu skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wskazać trzeba, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wyjaśnić należy, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art.3 ust 1). Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma obowiązek utrzymywania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajania wszystkich ich potrzeb i oczekiwań. Szczególnie, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej są ograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i w dobie ogólnoświatowego kryzysu gospodarczego nieustanie rośnie. Zgodnie z treścią przepisu art.39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Niezależnie jednak od powyższych uregulowań procesowych zawartych w ustawie o pomocy społecznej z racji odesłania z art. 14 w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej mają zastosowanie wprost przepisy KPA. Zatem obowiązują w takim postępowaniu zasady prawdy obiektywnej (art.7), obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art.77 § 1) i właściwej jego oceny (art.80) oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób przewidziany w art.107 § 3 KPA. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wyrażone w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r.(IV SA/Wr 268/11, LEX nr 1146142), iż prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art., 11 KPA, a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 KPA. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Wprawdzie świadczenia z art. 39 ust.1 o pomocy społecznej mają charakter uznaniowy, jednak w przypadku takich właśnie decyzji w orzecznictwie kładzie się szczególny nacisk na ich należyte uzasadnienie, a obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co musi znaleźć miejsce w zebranym materiale dowodowym oraz uzasadnieniu decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, że decyzja GOPS ze [...] z dnia [...] maja 2013 r.(organ pierwszej instancji) w żadnym razie nie odpowiada standardom prawidłowego uzasadniania decyzji uznaniowych, co słusznie zauważył organ odwoławczy. Kilka ogólnikowych zdań zawartych w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej w żadnej mierze nie może być uznane za odpowiadające wymogom należytego uzasadnienia faktycznego. Natomiast braki w materiale dowodowym w istotnych w tej sprawie kwestiach (jaką kwotą dysponował GOPS na dany typ zasiłków, ile ich przyznano i w jakiej wysokości) powodują, że organ odwoławczy po raz drugi rozpatrując sprawę w ramach kontroli nie mógł ich sam konwalidować poprzez wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym. Niewyjaśnienie bowiem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych oznacza naruszenie przez organ podstawowej zasady postępowania - zasady prawdy obiektywnej. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ocena możliwości GOPS w [...]., które zawsze trzeba brać pod uwagę musi być przeprowadzona w oparciu o rzetelną analizę, a ustalenia dotyczące tej kwestii muszą być poparte dowodami zawartymi w aktach sprawy. W rozpatrywanej sprawie konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ponieważ w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego znacznej części przez organ pierwszej instancji. Zasadnie organ odwoławczy zastosował art.138 § 2 KPA tj. uchylił decyzję pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że zarzuty skargi nie dotyczą zaskarżonej decyzji, lecz innych decyzji wydanych skarżącemu przez GOPS w [...]. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.