I SA/Wa 1879/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej A. L. kwotę 414 (czterysta czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa – J. w J. nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2. Decyzja Ministra Infrastruktury z [...] października 2008 r. zapadła w następującym stanie sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 1 i 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138), orzekło o wywłaszczeniu opisanej na wstępie nieruchomości, stanowiącej własność W. W., na rzecz Skarbu Państwa – J. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że nieruchomość została zajęta na cele przedsiębiorstwa podstawowej gałęzi gospodarki narodowej w okresie 1939 -1945 r. i w dniu 16 kwietnia 1948 r. znajdowała się ona we władaniu przedsiębiorstwa państwowego. Nieruchomość jest nadal na wspomniany cel użytkowana i została zagospodarowana z funduszy publicznych. Zachodzą zatem warunki do jej wywłaszczenia w trybie przywołanego wyżej dekretu. Pismem dnia 6 sierpnia 2001 r., następcy prawni W. W.: A. L., E. Z., A. K. – K. oraz B. K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Wnieśli oni ponadto o wypłatę należnego odszkodowania. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. z uwagi na niestwierdzenie, by przy jego wydawaniu doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Ministra w sprawie nie wystąpiły również inne, wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia. Na wstępie powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż mimo poszukiwań nie udało mu się odnaleźć całości archiwalnych akt sprawy wywłaszczeniowej. Niemniej zgromadzony materiał dowodowy – jakkolwiek niekompletny - pozwolił na przeprowadzenie oceny legalności orzeczenia z [...] stycznia 1955 r. Dokonując oceny powyższego orzeczenia Minister Infrastruktury wskazał, iż w świetle art. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. dopuszczalność wywłaszczenie uzależniona była od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości bez tytułu prawnego, 2) zajęcia w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., 3)zajęcia na cele wymienione w ust. 2 tego przepisu lub w art. 2 pkt 1, 4) nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu, 5)nieruchomość znajdowała się w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Przesłanki te, w ocenie Ministra, w niniejszej sprawie zostały spełnione. Organ powołał się przy tym na ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Sąd Grodzki w J., który postanowieniem z dnia [...] października 1946 r. sygn. akt [...] (zatwierdzonym postanowieniem Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] stycznia 1947 r., sygn. akt [...]) przywrócił posiadanie przedmiotowej nieruchomości spadkobiercom W. W., tj. M. W., Z. N., M. W., M. R., W.W., K. W. i C. W. W trakcie tego postępowania sąd powszechny ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowi części składowej przedsiębiorstwa Fabryka [...], które przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17). W uzasadnieniu postanowienia z [...] października 1946 r. sąd wskazał, że "w grudniu 1939 r. zostali wnioskodawcy wraz ze swą matką z J. wysiedleni, powyższą nieruchomość zaś Niemcy przydzielili firmie Fabryka [...] w J., która urządziła na niej skład drzewa (...). Obecnie nieruchomość użytkuje Zjednoczenie [...] w P., które zarządza poniemiecką fabryką [...]". Zdaniem Ministra Infrastruktury przytoczone uzasadnienie sądu, jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość nie stanowiła części składowej fabryki mebli, lecz została przez nią zajęta bez tytułu prawnego w grudniu 1939 r. i była od tego czasu nieprzerwanie użytkowana na jej potrzeby. Oznacza to również, że nieruchomość ta - jakkolwiek pozostała niezabudowana - została zagospodarowana i włączona funkcjonalnie do przedsiębiorstwa oraz była utrzymywana z funduszy przedsiębiorstwa w stanie przydatnym do użytku dla fabryki [...]. Jednocześnie organ podkreślił, że Fabryka [...] była przedsiębiorstwem podstawowej gałęzi gospodarki narodowej, a okoliczność ta nie może budzić wątpliwości wobec faktu przejścia tego przedsiębiorstwa na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z 3 stycznia 1946 r. Sporna nieruchomość znajdowała się również w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu przedsiębiorstwa, a okoliczność ta została potwierdzona przez samych wnioskodawców we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, gdzie wskazano, że pomimo orzeczeń sądowych właściciele nie mogli odzyskać należnego im posiadania przedmiotowej nieruchomości, która była bezprawnie użytkowana do roku 1955, najpierw przez Zjednoczenie [...], a potem przez J.. Nie zostały zaś odnalezione jakiekolwiek dokumenty, które poddawałyby w wątpliwość powyższą okoliczność. Odnosząc się do zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego żądania przyznania odszkodowania, Minister wyjaśnił, że sprawa ta była przedmiotem odrębnego postępowania i została zakończona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1955 r., utrzymanym w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1956 r. W niniejszym postępowaniu, organ nie był uprawniony do oceny legalności tych rozstrzygnięć, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył jedynie orzeczenia z dnia [...] stycznia 1955 r. Pismem z dnia 23 maja 2008 r. A. L., E.Z., A. K., M.W. i S. W. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając rozstrzygnięciu Ministra naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., a także przewlekłość postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2008 r., podtrzymując argumentację w nim zawartą. Zdaniem organu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały łącznie spełnione wszystkie wymienione w dekrecie z 7 kwietnia 1948 r. warunki wywłaszczenia. Nieruchomość została bowiem zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 ww. dekretu, znajdowała się ona w dniu jego wejścia w życie (16 kwietnia 1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa i była nadal użytkowana na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu. Zgromadzone zaś w sprawie materiały dowodowe nie dają podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowałoby stwierdzeniem jego nieważności. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. wniosła A. L., zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1955 r. zapadłej z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie szeregu argumentów przedstawionych w pismach pełnomocników w toku trwającego 7 lat postępowania administracyjnego oraz oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał archiwalny, mimo faktu, iż zgodnie z obowiązującym prawem dokumenty związane z wywłaszczeniem musiały zostać zarchiwizowane. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury, podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. orzekające o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa – J. w J. nieruchomości położonej w J., zapisanej w księdze wieczystej [...], Nr parcel [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 , stanowiącej własność W. W. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem samodzielnym i ma na celu ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podlega ono tym samym zasadom oraz przepisom, które regulują zwykłe postępowanie administracyjne. Stronami takiego postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym oraz każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd stronami postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją byli następcy prawni dawnej właścicielki nieruchomości (z których część zainicjowała postępowanie nadzorcze) oraz podmioty obecnie dysponujące tytułami prawno rzeczowymi do nieruchomości. Do nich też zostały skierowane wydane w sprawie decyzje Ministra Infrastruktury. Wśród następców prawnych dawnej właścicielki gruntu, do których skierowano decyzje nadzorcze był m.in. M. W.. Następstwo to wynika z tytułu dziedziczenia po M. W. (postanowienie Sądu Powiatowego w J. z dnia [...] lutego 1958 r., sygn. [...]) oraz po K. W. (testament ogłoszony w Sądzie Powiatowym w J. w dniu [...] marca 1960 r.), którzy byli spadkobiercami W. W. (wspólne poświadczenie dziedziczenia z dnia [...] października 1946 r. , [...]). Wskazać jednak należy, iż ze znajdującego się w aktach sądowych odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że ww. uczestnik zmarł w dniu 18 października 2003 r., a więc na cztery i pół roku przed wydaniem w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury po raz pierwszy decyzji nadzorczej. Oznacza to, że postępowanie nadzorcze oraz wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury kierowane były do osoby zmarłej, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zważyć bowiem należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej stroną, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcia te są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy czym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej bez znaczenie jest fakt czy organ o śmierci ww. osoby wiedział, czy też nie. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż stwierdzenie wystąpienia ww. wady prawnej podjętych przez Ministra Infrastruktury rozstrzygnięć powoduje, że Sąd zwolniony był z obowiązku merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Nie badał w związku z tym sprawy pod kątem wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, jak również nie oceniał zasadności podniesionych w skardze zarzutów . Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.