I SA/Wa 188/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr KOX/4936/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczeniem z 24 sierpnia 2019 r., nr KOX/4936/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. nr 270) dalej: "ustawa zmieniająca", umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku J. C. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], związanego z garażem [...], jest nieuzasadniona. Orzeczenie Kolegium wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 14 listopada 2018 r. nr UD-IV-WNI-D.6843.E G 5297.2018.IKO (doręczonym stronie 23 listopada 2018 r.) Prezydent m.st. Warszawy wypowiedział J. C. wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], związanego z garażem [...] - działka nr [...] z obrębu [...] i zaproponował nową wysokość tej opłaty mającą obowiązywać od 1 stycznia 2019 r. Wnioskiem z 21 grudnia 2018 r. J. C. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona co do jej wysokości. Rozpoznając ów wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że dla zapadającego rozstrzygnięcia przesądzające znaczenie ma aktualnie przepis art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. W myśl ust. 1 tego artykułu jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2 art. 4). Przepis ten oznacza, że z dniem wejścia w życie ustawy umarza się postępowanie w sprawie aktualizacji opłat, jeżeli zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a zatem gdy wypowiedzenie opłaty zostało doręczone po tej dacie. Kolegium ma zaś obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego na dzień rozpoznania wniosku. Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2. przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2023 r. poz. 904) dalej: "ustawa przekształceniowa", przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi podnoiiło, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym sytuacja prawna konkretnego współużytkownika, wynikająca ze stosunku łączącego go z właścicielem nieruchomości, nie wpływa bezpośrednio na sytuację pozostałych współużytkowników w zakresie wysokości opłat uiszczanych przez nich za użytkowanie wieczyste. Powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z [...] r. sygn. akt [...] wskazało, że jeżeli użytkowanie wieczyste jest przedmiotem współużytkowania w częściach ułamkowych wówczas każdego współużytkownika łączy z właścicielem odrębny stosunek prawny, a stosunki prawne wynikające z udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej są względem siebie odrębne i niezależne. Oznacza to, że także opłaty roczne z tytułu współużytkowania wieczystego nieruchomości są określane niezależnie dla każdego współużytkownika. Postępowanie aktualizacyjne zaś polega na tym, że właściciel nieruchomości składa wypowiedzenia każdemu ze współużytkowników wieczystych osobno, proponując nową wysokość tej opłaty w stosunku do udziału w tym prawie, a współużytkownik wieczysty, który zamierza zakwestionować wysokość zaproponowanej opłaty rocznej, składa wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344) powoływana dalej jako: "ugn". Postępowanie aktualizacyjne toczy się zatem indywidualnie wobec poszczególnych współużytkowników wieczystych, zaś wynik tego postępowania przynosi skutek tylko wobec tych współużytkowników wieczystych, którzy brali udział w tym postępowaniu. Wobec czego skarżące Miasto wywodziło, że art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi, gdzie prawo własności lokalu stanowi prawo główne, z którym związany jest udział w nieruchomości wspólnej obejmującej prawo użytkowania wieczystego (prawo związane). Jednocześnie wskazał, że wypowiedzenia dotychczasowej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] przed 1 stycznia 2019 r., na co przedkładał dowody w postaci kopii wypowiedzeń doręczanych właścicielom wyodrębnionych lokali i garaży wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami ich odbioru. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto st. Warszawa wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepianych. Wraz ze skargą złożony został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Postanowieniem z 30 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej zgodnie, z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Ustawa weszła w życie w 13 lutego 2019 r. (vide jej art. 6) W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Aby zatem doszło do umorzenia postępowania, muszą kumulatywnie spełnione następujące warunki: 1) wszczęcie postępowania w przedmiocie aktualizacji rocznej musi mieć miejsce po 5 października 2018 r., 2) nie jest ono zakończone na dzień 13 lutego 2019 r., 3) przed 1 stycznia 2019 r. nie doręczono skutecznie wypowiedzenia dotychczasowej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym. Taka wykładnia ww. przepisu jest konsekwentnie prezentowana w orzecznictwie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Analogiczną interpretację przedstawiła Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 wskazując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej jest nie tylko wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., ale także brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). NSA zwrócił uwagę, że ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Zdaniem NSA konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Ten pogląd został także zaaprobowany w postanowieniach NSA z: 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22 i z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21. Kluczowe zatem w sprawie pozostaje, czy zaistniały wszystkie ww. przesłanki, warunkujące umorzenia postępowania aktualizacyjnego, zainicjowanego przez J. C. Na wstępie zauważyć wypada, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostało w niniejszej sprawie wszczęte nie z dniem doręczenia wypowiedzenia stronie (jak przyjęło Kolegium), ale z dniem złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych), wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości - art. 78 ust. 2 ugn, w zw. z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) powoływana dalej jako: "kpa", i art. 79 ust. 7 ugn. Zważywszy jednak, na fakt że ów wniosek wpłynął do Prezydenta m.st. Warszawy, za pośrednictwem którego miał on zostać wniesiony 21 grudnia 2018 r. (a więc po 5 październik 2018 r.) wadliwe oznaczenie daty wszczęcia postępowania przez Kolegium nie oznaczało, że nie została spełniona pierwsza z trzech przesłanek wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. W sprawie nie jest także sporne, że spełniona została druga przesłanka z ww. przepisu, dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). W tej dacie zresztą wniosek nie został nawet przekazany do Kolegium. W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił jednak czy poza przesłankami temporalnymi spełniona została również przesłanka dotycząca skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym gruntu przy ul. [...], wychodząc prawdopodobnie (nie wypowiedział się bowiem w żaden sposób na ten temat w uzasadnieniu orzeczenia) z założenia, że zagadnienie to nie jest istotne. Tymczasem, jak już wyżej wskazano jest to jedna z przesłanek, które muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby mógł zaistnieć skutek opisany w art. 4 ust. 2 ustawy zamieniającej. Organ nie zwrócił się nawet do m.st. Warszawy o przedstawienie dowodów doręczeń tych wypowiedzeń, ani nie zawiadomił go w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ma to o tyle znaczenie, że Miasto st. Warszawa do skargi załączyło kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru wypowiedzeń dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste innym współużytkownikom wieczystym, wskazujące na skuteczne ich doręczenie przed 1 stycznia 2019 r. i być może mając świadomość zakończenia postępowania mogło te dokumenty przedłożyć Kolegium. Zauważyć zaś wypada, że mogą one wskazywać (o ile rzeczywiście doręczenie wypowiedzeń nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych), że przesłanka braku skutecznego doręczenia wypowiedzenia, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie zaistniała. W konsekwencji czego nie było podstaw do obligatoryjnego umorzenia postępowania. Okoliczności te winny być jednak zweryfikowane i ocenione przez Kolegium – czego w tym przypadku zabrakło. Sąd wyjaśnia przy tym, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej odnosi się do całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, a nie tylko do jej części wyznaczonej wielkością udziału w tym prawie. Użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym niepodzielnym. Przysługuje ono zatem do danej nieruchomości, jako całości. Nie można więc przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie. Jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Nie sposób zatem podzielić argumentacji skarżącego Miasta, że regulacja ta, jak też ust. 2 art. 4 ustawy zmieniającej nie znajdują zastosowania do nieruchomości pozostającej we współużytkowaniu wieczystym właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku wielolokalowym oraz garaży (miejsc postojowych). Z tych przyczyn Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej (choć z innych powodów niż podniesione w skardze) oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją błędnej wykładni przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazanych wyżej przepisów był brak wyjaśnienia, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., skoro nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] przed 1 stycznia 2019 r. była zabudowana wielolokalowym oraz garażem i była obciążona prawem użytkowania wieczystego w stosownych udziałach na rzecz 14 podmiotów, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku organ dokona ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i w zależności od ich wyniku podejmie stosowne orzeczenie, uwzględniające że umorzenie postępowania aktualizacyjnego będzie możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostały przed 1 stycznia 2019 r. doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).