I SA/Wa 1882/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gminie mienia Skarbu Państwa oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., po rozpatrzeniu wniosków: Syndyka Masy Upadłości [...] Fabryki [...] w Z., [...] Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. oraz Prezydenta Miasta Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., w której orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] o przekazaniu na własność Gminy Z. o statusie miejskim mienia państwowego. Decyzja ostateczna została wydana w oparciu o następujące ustalenia stanu faktycznego: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), przekazał na własność Gminy Z. o statusie miejskim mienie państwowe obejmujące zabudowaną nieruchomość Skarbu Państwa wraz z budynkami, urządzeniami i pozostałymi przynależnościami gruntowymi, szczegółowo opisanymi w załącznikach nr 1 i 2 tej decyzji, położoną w obrębie [...] miasta Z., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. Syndyk Masy Upadłości [...] Fabryki [...] w Z. pismem z dnia 24 listopada 1999 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], lecz wniosek ten Syndyk cofnął pismem z dnia 19 kwietnia 2000 r., w związku z czym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. umorzył postępowanie wszczęte tym wnioskiem. Pismem z dnia 26 listopada 2003 r. Syndyk Masy Upadłości [...] Fabryki [...] w Z. ponownie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1998 r. wskazując na rażące naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i wyjaśnił, że przekazana Gminie nieruchomość była typową nieruchomością fabryczną (zabudowana budynkiem odlewni), a zatem nie mogła być związana z realizacją zadań Gminy Z. Przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej zarządca komisaryczny [...] Fabryki [...] w Z. aktem notarialnym z dnia [...] maja 1998 r. Repertorium [...] nr [...] zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] m2 i własności budynków położonych na tej działce. Skomunalizowaną nieruchomość Gmina sprzedała w dniu [...] października 2003 r. w celach komercyjnych spółce jawnej [...] w L. Syndyk zwrócił przy tym uwagę, że czynność prawna zrzeczenia się przedmiotowej działki przez zarządcę komisarycznego z mocy art. 54 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512) była bezskuteczna wobec Masy Upadłości [...] Fabryki [...] z uwagi na to, że między zrzeczeniem się praw do nieruchomości a datą złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości [...], nie upłynął rok. Ponadto zgoda Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. na zrzeczenie się mienia, wyrażona w piśmie z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...], jest nieważna, ponieważ nie została udzielona w formie aktu notarialnego. Te okoliczności uzasadniają interes prawny Masy Upadłości [...] Fabryki [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o komunalizacji. Pismem z dnia 12 października 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. podjętą z urzędu stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji w części dotyczącej obecnej działki nr [...] o pow. [...] m2, natomiast co do części dotyczącej obecnej działki nr [...] o pow. [...] m2 stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru, w związku ze zgłoszonym w toku postępowania nadzorczego zarzutem naruszenia zasady rei iudicatae wyjaśnił, że decyzja wydana w trybie art. 105 § 2 kpa, jeżeli o umorzenie postępowania wystąpiła strona, na której wniosek postępowanie zostało wszczęte, nie pozbawia organu – w przypadku zaistnienia stosownych okoliczności – do przeprowadzenia z urzędu postępowania administracyjnego, którego celem będzie weryfikacja decyzji pod kątem istnienia bądź nieistnienia kwalifikowanych wad tej decyzji. Oceniając decyzję komunalizacyjną z dnia [...] czerwca 1998 r. organ wziął pod uwagę, że przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., na podstawie którego Wojewoda [...] przekazał mienie Skarbu Państwa Gminie Z. stanowi, iż gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 tego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Tak sformułowany przepis wskazuje, że dotyczy on mienia bezpośrednio związanego z realizacją zadań gminy, a nie mienia, które jedynie może wpływać na realizację tych zadań w sposób pośredni. W rozpatrywanej sprawie warunek związania komunalizowanego mienia z zadaniami gminy nie został spełniony, o czym wiedział Wojewoda [...] wydając decyzją komunalizacyjną, albowiem w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "omawiana działka znajduje się w strefie istniejącej zabudowy i posłuży gminie do realizacji zadań własnych". Nie bez znaczenia jest też fakt, że władze miasta Z. po skomunalizowaniu nieruchomości dokonały jej podziału na dwie działki, z których jedną zbyły na rzecz osób trzecich. Przekazanie gminie na podstawie art. 5 ust. 4 mienia nie spełniającego przesłanki określonej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jednakże, zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. O tym, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne można mówić, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku (uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 OSNC 1992/12/211). Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Po dokonaniu podziału będącej przedmiotem komunalizacji działki nr [...] o pow. [...] m2 na dwie działki: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, Gmina Miasta Z. aktem notarialnym z dnia [...] października 2003 r. sprzedała działkę nr [...] o pow. [...] m2 spółce jawnej [...] w L. Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w powołanej uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. jeżeli obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, a decyzja ta dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie na rzecz osoby chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji i powinno być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Organ administracji nie może we własnym zakresie rozstrzygać o ważności umowy przeniesienia własności, albowiem kwestię ważności takiej czynności prawnej może przesądzić tylko sąd powszechny. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że odpłatne nabycie opisanej nieruchomości przez osoby trzecie wywołało nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co wyłącza możliwość wyeliminowania przez organ nadzoru z obrotu prawnego wadliwej decyzji komunalizacyjnej w części obejmującej sprzedaną działkę nr [...]. Nie ma natomiast przeszkód do stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. wnieśli: [...] S.A. z siedzibą w Z., [...] Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W., Syndyk Masy Upadłości [...] Fabryki [...] z siedzibą w Z. oraz Gmina Z. o statusie miejskim. [...] S.A. oraz Syndyk Masy Upadłości [...] Fabryki [...] wnieśli o uchylenie pkt 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. i stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. również w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2. Wnioskodawcy zakwestionowali przyjęte w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowisko w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej. [...] Polska Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie powagi rzeczy osądzonej, z uwagi na to, że już wcześniej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnął o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1998 r. Zarzucił ponadto niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności związanych z postępowaniem komunalizacyjnym, a w szczególności nieodniesienie się do art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. sprawy. Skutkiem tego, zdaniem wnioskodawcy, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 kpa. Tym samym uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań art. 107 § 3 kpa. Zarzut naruszenia powagi rzeczy osądzonej już wcześniej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2003 r. o umorzeniu postępowania nadzorczego podniosła również Gmina Z. o statusie miejskim, która zarzuciła ponadto błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskutek przyjęcia, iż naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. miało charakter rażący. Zdaniem wnioskującej Gminy pominięto fakty i dowody związane z komunalizacją, przedstawione przez stronę w toku postępowania. Przy ocenie, czy naruszenie prawa miało charakter rażący niezbędne było, zdaniem Gminy, wzięcie pod uwagę społeczno-ekonomicznych skutków, jakie wywołała decyzja komunalizacyjna. Chodziło bowiem wówczas o oddłużenie Fabryki przez Gminę. O przejęcie nieruchomości Wojewoda [...] jako organ założycielski zabiegał u Gminy celem poprawienia trudnej sytuacji finansowej Fabryki. W związku z komunalizacją Gmina umorzyła Fabryce [...], dokonała rozbiórki zdewastowanych budynków i uporządkowania gruntu. Te okoliczności zostały pominięte w postępowaniu nadzorczym. Nadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wziął pod uwagę, że działka nr [...] o pow. [...] m2 od roku 1998 służy wykonywaniu zadań Gminy związanych z ochroną [...], gdyż została oddana w dzierżawę Wojewódzkiemu Ośrodkowi [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając wniosek za niedopuszczalny z powodu braku interesu prawnego wnioskodawcy. [...] S.A. złożyła skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 kpa przez przyjęcie, iż nie jest ona stroną postępowania zakończonego decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r., a tym samym i postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. [...] S.A. wskazała, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosiła o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. przez objęcie stwierdzeniem nieważności także części decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. dotyczącej obecnej działki nr [...] o pow. [...] m2. Wyjaśniła, że dniu 26 kwietnia 2005 r. skarżąca skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo wskazujące, iż [...] S.A na mocy umowy cesji zawartej w dniu [...] września 2003 r. z Syndykiem Masy Upadłości [...] Fabryki [...] nabyła roszczenie o wydanie przedmiotowej nieruchomości, a tym samym uzyskała tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości. Zdaniem skarżącej jest bezspornym, że Syndyk Masy Upadłości był stroną zakończonego postępowania, a po zbyciu przez niego roszczenia o wydanie przedmiotowej nieruchomości osobą najbardziej zainteresowaną toczącym się postępowaniem jest skarżąca. W tej sytuacji nie może ona zostać pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu dotyczącej tej nieruchomości. Organ nie wziął jednak tego pod uwagę i wydał decyzję umarzającą postępowanie z wniosku skarżącej uznając ten wniosek za niedopuszczalny. Stanowisko organu narusza zatem art. 28 w związku z art. 127 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza że Sąd obowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją skarżąca [...] S.A. posiadała przymiot strony uprawniający do wniesienia od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. środka odwoławczego przewidzianego w art. 127 § 3 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, kto czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawy lub obowiązek Postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem była kontrola, z punktu widzenia przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. o przekazaniu Gminie Miejskiej Z., na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa wyszczególnionego w tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż przedmiot postępowania komunalizacyjnego wyznacza zarazem krąg uczestniczących w nim podmiotów, ponieważ interes prawny określający status strony w postępowaniu administracyjnym, musi mieć swoje źródło w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5.08.1997 r. sygn. akt I SA 1209/96 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.03.2004 r. sygn. akt I SA 1309/02, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 1.02.2005 r. sygn. akt OSK 1038/04 niepublik.). Podstawę prawną komunalizacji dokonanej decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. stanowił przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiący, że gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie Skarbu państwa inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacja jej zadań. Z cytowanego przepisu nie wynikały dla skarżącej [...] S.A. żadne uprawnienia ani obowiązki o charakterze prawnym. Skarżąca swoją legitymację do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej upatruje w tym, że na mocy umowy cesji zawartej w dniu [...] września 2003 r. z Syndykiem Masy Upadłości [...] Fabryki [...] nabyła roszczenie o wydanie nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Przekonanie to jest błędne, w szczególności nie znajduje żadnego uzasadnienia twierdzenie, że nabycie przez skarżącą roszczenia o wydanie skomunalizowanej nieruchomości jest równoznaczne z uzyskaniem tytułu prawnego do tej nieruchomości. Trzeba zwrócić uwagę na to, że komunalizacja dokonująca się w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczy mienia, a więc własności oraz innych praw majątkowych (art. 44 kc). Przedmiotem komunalizacji w konkretnym przypadku, dotyczącym badanej decyzji komunalizacyjnej, jest przeniesienie własności ze Skarbu Państwa na gminę. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina, a samo postępowanie dotyczy przejścia własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na właściwa gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (wyrok NSA z dnia 22.03.1993 r. sygn. akt I SA 1439/92 (ONSA 1994/1/38). Z uwagi na to, że komunalizacja dotyczy stosunków własności pomiędzy Skarbem Państwa a gminami, podmioty praw obciążających komunalizowane nieruchomości nie mogą być uznane za strony postępowania komunalizacyjnego, które nie dotyczy bezpośrednio ich praw lub obowiązków (wyroki NSA: z dnia 23.05.1994 r. sygn. akt I SA 979/93 (ONSA 1995/1/50), z dnia 7.11.2000 r. sygn. akt I SA 1432/99 niepublik., z dnia 14.02.2001 r. sygn. akt I SA 2146/99 niepublik.). Obciążenia z tytułu praw osób trzecich do komunalizowanego mienia przechodzą na właściwą gminę (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Komunalizacja nie narusza więc praw osób trzecich, mogą one bowiem być realizowane w stosunku do gminy nabywającej mienie. Analogicznie ma się sprawa z roszczeniem przysługującym w stosunku do przedmiotu komunalizacji. Powyższe prowadzi do przekonania, że umowa dotycząca nabycia roszczenia o wydanie nieruchomości nie legitymowała [...] S.A. jako strony w postępowaniu, którego przedmiotem była decyzja o komunalizacji tej nieruchomości. Nie mogła więc skutecznie wnioskować o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. Należy podkreślić, że postępowanie nadzwyczajne toczące się w trybie art. 156 § 1 kpa podlega tym samym zasadom co postępowanie zwykłe. Oznacza to, że w przypadku, gdy odwołanie, bądź środek odwoławczy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, wniosła osoba nie legitymująca się przymiotem strony, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5.07.1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Mając na względzie powyższe, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.