I SA/Wa 1886/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z 26 sierpnia 1998 r. nr G-II-7221/3/97/98 Wojewoda Gorzowski ustalił na rzecz J. W. (dalej też jako skarżący) odszkodowanie w kwocie 3848 złotych za szkody powstałe wskutek prac związanych z przeprowadzeniem gazociągu tranzytowego [...] przez nieruchomość położoną w [...], gm. [...], oznaczoną jako działka nr [...] oraz odmówił ustalenia odszkodowania za utratę wartości nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z 26 maja 2021 r. nr DO-II.7612.429.2019.BK Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej też jako organ/minister) po rozpatrzeniu odwołania J. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) uchylił w całości decyzję Wojewody Gorzowskiego z 26 sierpnia 1998 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji minister podniósł, że kwestionowana decyzja Wojewody Gorzowskiego została wydana na podstawie art. 129 i art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 poz. 741, dalej jako ugn). Zgodnie z art. 129 ust. 1 ugn w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości w związku z przeprowadzeniem ciągów, przewodów i urządzeń był wojewoda. Po wejściu w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106, poz. 668) zmienione zostały kompetencje organów administracji państwowej, na skutek czego organem właściwym do orzekania w sprawach odszkodowawczych w pierwszej instancji stał się starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W ocenie ministra organ II instancji powinien orzec w sprawie mając na względzie zmiany stanu prawnego i faktycznego, które zaszły w sprawie, a zatem z uwzględnieniem powyższej zmiany właściwości. Organ wskazał, że w świetle powyższych okoliczności postępowanie przed wojewodą jako organem pierwszej instancji jest obecnie bezprzedmiotowe z uwagi na brak właściwości tego organu, przez co należy je umorzyć. W skardze na powyższą decyzję J. W. podniósł, że decyzja ta jest wadliwa, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa i art. 233 ugn. W ocenie skarżącego postępowanie przed Wojewodą Gorzowskim nie stało się bezprzedmiotowe z powodu zmiany właściwości organu, gdyż sytuację tą normuje art. 233 ugn. W takiej sytuacji organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę co do istoty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa, przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zaskarżona decyzja zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie. Dlatego należy przyjąć za art. 140 kpa, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji czyli przepis art. 105 kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Redakcja powyższego przepisu wskazuje, że ustawodawca nie pozostawił organowi marginesu swobody, co do treści decyzji. W przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek umorzyć postępowanie administracyjne i to niezależnie od tego, w jakim stadium się ono znajduje. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania może być okoliczność, że postępowanie prowadzone jest przez organ niewłaściwy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4290/18). Zaznaczyć należy, że w takim przypadku postępowanie nie będzie bezprzedmiotowe w sprawie, a jedynie przed organem niewłaściwym. Niekwestionowanym poglądem w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, jest z kolei stanowisko, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1566/09). Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się bowiem jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ ten orzeka merytorycznie, ponownie rozpoznając sprawę od początku i stosując wszystkie rygory wynikające z przepisów kpa. Organ pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji, a organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że jak prawidłowo wskazał minister, zgodnie z art. 129 ust. 1 ugn w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Wojewodę Gorzowskiego, tj. 25 sierpnia 1998 r. organem właściwym do ustalenia odszkodowania był wojewoda. Natomiast art. 137 pkt 37 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa zmienił treść art. 129 ust. 1 ugn w ten sposób, że od 1 stycznia 1999 r. organem właściwym do ustalenia odszkodowania stał się starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Ten sam organ pozostawał właściwy w dacie orzekania przez ministra w II instancji i jest również właściwy obecnie. Nie ulega zatem wątpliwości, że w momencie orzekania przez organ II instancji obowiązywały inne przepisy prawa materialnego, niż podczas orzekania przez organ I instancji. Zmiana ta pozbawiła dotychczas uprawniony organ I instancji (wojewodę) uprawnień do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 1 ugn. Minister rozpatrując odwołanie był zobowiązany zmianę tą uwzględnić i stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji w sytuacji gdy organ ten utracił zdolność do prowadzenia postępowania w tej sprawie, która pozostając sprawą administracyjną należy już do właściwości innego organu. Stąd też organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję wojewody i umorzył postępowanie przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie nie doszło do umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania, gdyż - jak trafnie wskazał minister – sprawa zostanie ponownie rozpoznana w I instancji przez właściwe organy, tj. w stosunku do nieruchomości położonej w [...], przez Starostę [...], zaś w stosunku do nieruchomości położonej w [...], przez Starostę [...]. Odnosząc się do argumentu podniesionego w skardze Sąd wskazuje, że art. 233 ugn nie dotyczy sytuacji jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Istotnie, przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie o ustalenie odszkodowania zostało wszczęte przed wejściem w życie przepisów ugn i nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną. Fakt ten został uwzględniony przez organy, zarówno decyzja I jak i II instancji wydana została na podstawie przepisów ugn. Art. 233 ugn nie normuje jednak sytuacji, gdy na skutek nowelizacji przepisów ugn doszło do zmiany właściwości organów w okresie pomiędzy orzekaniem przez organ I instancji a organ odwoławczy, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.