I SA/Wa 1890/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz P. [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania P. S.A. w W., decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji mienia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę Z. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Z. obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, powstałe z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą Kw nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły P. S. A. w W. podnosząc, że przedmiotowe mienie stanowiło własność Cesarsko – Królewskiego (Austro – Węgierskiego) Skarbu Państwa, części kolei transweralnej linii [...], a obecnie stanowi fragment linii kolejowej [...]. W myśl przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych (Dz. U. Nr 57, poz. 580) Minister ten zarządzał polskimi kolejami jako przedsiębiorstwem państwowym, przy czym na podstawie tej ustawy koleje państwowe wydzielone zostały z administracji państwowej jako odrębna jednostka gospodarcza i budżetowa. Na mocy zaś rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 97, poz. 568) zarząd nad majątkiem Skarbu Państwa został przejęty przez przedsiębiorstwo P. Na podstawie obwieszczenia z dnia 12 sierpnia 1948 r. o ogłoszeniu tekstu jednolitego tego rozporządzenia Minister transmitował te uregulowania prawne na okres powojenny, a późniejsza ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76 ze zm.) nie wprowadziła w tym zakresie żadnych zmian. P. zwróciło uwagę, że Komisja nie wzięła również pod uwagę regulacji z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) przewidującej wydzielenie mienia na potrzeby kolei z mienia ogólnonarodowego. W ocenie P. o istotnej wadliwości prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania świadczy nieustalenie przez Komisję przesłanek z art. 34 ustawy 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm.), skoro komunalizacja pozbawia P. możliwości nabycia prawa użytkowania wieczystego. W ocenie P. materiał dowodowy sprawy nie został należycie wyjaśniony i oceniony. Wojewoda Małopolski nie ustalił bowiem w jakiej dacie i na jakiej podstawie P. objęło przedmiotową nieruchomość w użytkowanie. Organ pierwszej instancji pominął istotną dla sprawy okoliczność, że sporna nieruchomość zabudowana jest torami stalowymi zasadniczymi, mostem stalowym, wiaduktem masywnym i przepustem, a więc budowlami stanowiącymi infrastrukturę kolejową, stanowiącą teren zamknięty w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2007 r. umorzyła postępowanie odwoławcze w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa reprezentowany przez właściwego starostę oraz właściwa gmina. Jeżeli natomiast inny podmiot uważa, że jest stroną tego postępowania, powinien wykazać, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie odwołujący twierdzi jedynie, że przysługuje mu zarząd nieruchomości. P. nie jest bowiem właścicielem rzeczonej nieruchomości, ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania Komisja stwierdziła, że nietrafny jest zarzut niedokonania przez Wojewodę ustaleń w zakresie posiadania nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz pominięcia przesłanek określonych w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego ,,Polskie Koleje Państwowe". W ocenie Komisji wymieniona data ma znaczenie wyłącznie w zakresie nabycia przez państwową osobę prawną ex lege użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, a nie w zakresie komunalizacji mienia. Poza tym przepis art. 34 nie dotyczy gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. wprawdzie znajdowały się w posiadaniu P., jednakże od dnia 27 maja 1990 r. nie były już własnością Skarbu Państwa, ale - jak w niniejszej sprawie - właściwej gminy. Zdaniem Komisji, zarząd w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie wynikał z przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Zdaniem organu, niezrozumiałe jest twierdzenie odwołującego, jakoby sformułowania przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) mogły stać na przeszkodzie komunalizacji nieruchomości. Z przepisów tych (w pierwotnym brzmieniu) wynikało jedynie, że mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, oraz że P. wykonywało wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji. W żadnym zaś wypadku przepisy te nie kreowały ani nawet nie potwierdzały prawa zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Nieporozumieniem jest również powoływanie się P. S.A. na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczące "terenów zamkniętych", ponieważ z przepisów tej ustawy nie wynika dla Przedsiębiorstwa Państwowego P. (P. S.A.) prawo zarządu, czy też użytkowania. W okolicznościach niniejszej sprawy organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - należała zatem w sensie prawnym (imperium) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. P. S. A. w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2007 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzuciły organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 136 oraz art. 107 § 1, 3, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 KPA oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a także art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że skarżący wywodzi interes prawny z przepisu art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Jeżeli P. nabywa z mocy prawa użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa, które pozostają w jego zarządzie na dzień 5 grudnia 1990 r., to ma interes prawny, a zatem przysługuje mu przymiot strony w toczącym się postępowaniu, z uwagi na przytoczone wyżej materialne podstawy. Decyzja komunalizacyjna ma bowiem bezpośredni wpływ na interes prawny skarżącego wyłączając uzyskanie potwierdzenia przysługującego mu użytkowania wieczystego do nieruchomości. W istocie bowiem przesądza o braku tytułu w postaci prawa zarządu do nieruchomości skarżącego. W ocenie P. S. A. nie można również pominąć, że komunalizacja mienia rodzi skutek przewidziany treścią art. 224 i 225 Kodeksu cywilnego. Gminy uzyskując tytuł do nieruchomości stają się bowiem legitymowane czynnie do dochodzenia od P. roszczeń o zapłatę wynagrodzenia za korzystanie z rzeczy, tzw. roszczeń uzupełniających. Ponadto interes prawny skarżącego znajduje także podstawę normatywną w treści art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Wskazane wyżej odrębne regulacje, przewidziane przepisami ustawy o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji PKP wprowadzają zasadę, iż stan posiadania gruntów na dzień 5 grudnia 1990 r. przesądza o przysługującym P. prawie do nieruchomości i wskazuje , iż grunty te w dniu 27 maja 1990 r. nie należały w sensie prawnym do rad narodowych i terenowych organów administracji, jako że pozostały własnością Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji w sposób nieuprawniony uznał, że regulacje przewidziane przepisami ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji PKP, nie mają znaczenia w sprawie jako obowiązujące po dacie 27 maja 1990 r. Komunalizacja mienia pozostającego w posiadaniu P. wyklucza nabycie mienia przez P. w trybie przewidzianym art. 35 ustawy o komercjalizacji. Ustalenie bowiem nabycia przez gminę w dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości Skarbu Państwa, przesądza o braku przesłanki pozytywnej art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Nie bez znaczenia dla sprawy są również przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, o terenach zamkniętych wskazujące, że grunty P. pozostają w dyspozycji organów administracji centralnej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Należy zauważyć, że o interesie prawnym osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym można mówić wówczas, gdy za tą osobą stoi konkretny przepis prawa materialnego legitymujący ją do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, LEX nr 47898). Ustalenie interesu prawnego osoby wnoszącej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Analiza tej kwestii powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w oparciu o właściwe dla sprawy przepisy prawa. Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonując weryfikacji interesu prawnego P. S.A. prawidłowo ustaliła, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) dokonywana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., dotyczy z jednej strony Skarbu Państwa, z drugiej zaś strony właściwej gminy nabywającej mienie. Przepis art. 5 ust. 1 wyznacza więc zasadniczy zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa. Należy jednak zwrócić uwagę, że źródeł interesu prawnego w sprawach o komunalizację mienia Skarbu Państwa z mocy prawa nie można ograniczać do powołanego art. 5 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy chodzi o złożone stany prawne wynikające z przekształceń majątkowych dotyczących mienia Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych np. nabywanego w procesie komunalizacji i uwłaszczenia. Podkreślić należy, że już w dacie wszczęcia postępowania komunalizacyjnego w niniejszej sprawie obowiązywała ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepis art. 34 ust. 1 tej ustawy stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Na mocy tego przepisu uwłaszczenie P. następuje tylko wówczas, gdy nieruchomość na której powstaje prawo użytkowania wieczystego jest własnością Skarbu Państwa, a nie gminy. W ocenie Sądu, przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. dawał P. S.A. uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, do ubiegania się o prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji, zwłaszcza, że P. S.A. złożyła Wojewodzie Małopolskiemu wniosek o wydanie w trybie tego przepisu decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego na tych samych działkach gruntu co objęte decyzją komunalizacyjną (zawiadomienie Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2006 r.). Decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie prawa własności przez gminę wyklucza więc możliwość nabycia prawa użytkowania wieczystego przez skarżącego. Z tego względu toczące się postępowanie komunalizacyjne dotyczyło interesu prawnego P. S.A. Interes ten wynika bowiem z przepisu prawa materialnego - art. 34 ust. 1 ustawy dnia 8 września 2000 r., skoro komunalizacja stoi na przeszkodzie uwłaszczeniu P. S.A. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA 3065/02; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1173/07). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że prawo zarządu Przedsiębiorstwa Państwowego P. do działki nr [...] można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P. (por. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. , sygn. akt I OSK 1259/05; wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06). Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa, P. służy prawo zarządu. Prawo to nie wynika również z innych aktów prawnych, w tym z powoływanej w skardze ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, czy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Trudno bowiem uznać, aby P. S.A. dokumentowało w zewnętrznym obrocie prawnym swój tytuł prawny do oznaczonego co do tożsamości mienia, którym dysponuje, poprzez samo tylko powołanie się na przepis ustawy. Podkreślenia wymaga, iż "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486) w sprawie wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu (por. wyrok WSA z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 199/04, LEX nr 189210). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przeprowadziła w sprawie postępowanie z naruszeniem przepisów art. 28 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 KPA, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa obowiązana będzie dokonać oceny zgodności z prawem przeprowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego postępowania i wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej, z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd w orzeczeniu oceny prawnej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.