I SA/Wa 1892/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K., P. M., B. T., P. M., K. Z. i P. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] Naczelnik [...] orzekł o pozostawieniu wniosku Z. M. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] róg ul. [...], ozn. nr hip. [...] bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. M. R., P. M., B. T., P. M., K. Z., P. M. ( następcy prawni Z. M.) wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika [...] z dnia [...].08.1978 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika [...] z [...] sierpnia. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. R., P. M., B. T., P. M., K. Z. i P. M.. Rozpoznając złożone odwołanie Minister Inwestycji i Rozwoju uznał za prawidłową zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974, nr 10, poz. 64). , a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy trzeba ocenić zaskarżoną decyzję. Przytaczając treść art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., Minister podkreślił, że dla przyznania odszkodowania w trybie ww. ustawy za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek: nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa. Przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] róg ul. [...], objęta była "Ogólnym planem zabudowania [...]" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...] Zgodnie z opinią geodezyjną z dnia [...] kwietnia 2018 r. sporządzoną przez uprawnionego geodetę A. G. ww. plan jest zniszczony w miejscu położenia przedmiotowej nieruchomości. Jednak z porównania obszarów sąsiednich wynika, że nieruchomość ta była położona najprawdopodobniej na terenie strefy II - sposób zabudowy luźny lub grupowy o wysokości 2-kondygnacji i 20% powierzchni zabudowania. W konsekwencji powyższego Minister uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że na przedmiotowym terenie było możliwe wybudowanie domu jednorodzinnego, a zatem została spełniona pierwsza z ww. przesłanek koniecznych dla przyznania odszkodowania w trybie ww. ustawy. Nie została jednak spełniona kolejna z przesłanek dla przyznania odszkodowania na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a mianowicie byli właściciele przed dniem [...] kwietnia 1958 r. zostali pozbawieni faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Utrata użytkowania nastąpiła wskutek objęcia nieruchomości lokalizacją szczegółową Nr [...] z dnia [...] stycznia 1958 r. na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...] " przy [...]. Powyższą okoliczność potwierdzają także następujące dokumenty: zezwolenie Prezydium Rady Narodowej w [...] na objęcie w posiadanie nieruchomości przez ww. Spółdzielnię z dnia [...] stycznia 1958 r. oraz pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] wyrażające zgodę na zajęcie nieruchomości pod budowę 75 segmentów mieszkalnych z dnia [...] lutego 1958 r. Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do zarzutów odwołania dotyczących kwestii braku doręczenia Z. M. decyzji z [...] sierpnia 1978 r., Minister Inwestycji i Rozwoju podkreślił, że w aktach spraw sprzed kilkudziesięciu lat zdarzają się braki w dokumentacji, która mogła ulec zniszczeniu, bądź zaginąć. Ponadto Z. M. była jedynym odbiorcą ocenianej decyzji, zatem okoliczność, iż jej syn W.M. był w posiadaniu tego dokumentu składając pismo z dnia [...] marca 2006 r., wskazuje, że przedmiotowa decyzja została odebrana przez Z. M. bądź osoby przez nią upoważnione w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdził, że iż kwestionowane rozstrzygnięcie Naczelnika [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. bezspornie skierowane zostało do strony postępowania – Z. M.. Natomiast fakt złożenia kilku wniosków w tej samej sprawie przez dawną właścicielkę, a następnie rozpoznanie wniosków jednym rozstrzygnięciem nie stanowi naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozpoznania wniosku w sprawie odszkodowania za nieruchomość [...] przed rozpoznaniem wniosku dekretowego organ podkreślił, że fakt nierozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie był przeszkodą dla wydania decyzji odszkodowawczej za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością państwa. Z tych powodów Minister Inwestycji i Rozwoju nie stwierdził, aby decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził również, że nie jest dotknięta inną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ nadzoru stwierdza nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli M. K. ( dawniej R.), P.M. – Z., B. T., P. M., K. Z. i P. M. zarzucając mu: naruszenie przepisów postępowania art. 39 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a w zw. z art. w zw. z art. 42 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a w zw. art. 75§ 1 k.p.a.. mające istotny wpływ na wynik, polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu i błędnym uznaniu, iż możliwe jest zastąpienie w ramach materiału dowodowego dowodu w postaci dokumentu urzędowego jakim jest dowód doręczenia decyzji stronie ( odbioru decyzji przez stronę), odwołaniem się wyłącznie do poszlak, że mogło dojść teoretycznie do doręczenia decyzji lub, że teoretycznie potwierdzenie doręczania mogło zaginąć z akt sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...]; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mający istotny wpływ na treść orzeczenia, polegający na dowolnym uznaniu, iż nie została spełniona przesłanka utraty faktycznego władania gruntem, gdyż utrata faktycznej możliwości władania przedmiotową działką przez dotychczasowego właściciela nastąpiła przed [...] kwietnia 1958 r. z chwilą otrzymania przez Spółdzielnię Mieszkaniową zgody na zajecie gruntu, w sytuacji gdy prawidłowe rozumienie pojęcia "utarta faktycznej możliwości władania nieruchomością" musi odnosić się do stanu definitywnej utraty możności władania co oznacza niemożność wejścia w ponowne nią władanie, która to sytuacja nastąpiła dopiero z momentem rozpoczęcia budowy przez Spółdzielnię Mieszkaniową na tym terenie domów jednorodzinnych, co nastąpiło już po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 53 ustawy wywłaszczeniowej; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mający istotny wpływ na wynik sprawy polegający na dowolnym w świetle okoliczności sprawy przyjęciu, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu [...] z [...] sierpnia 1978 roku w sytuacji braku skutecznego doręczenia tejże decyzji, co konsekwencji spowodowało do naruszenia przepisów art. 156 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie; Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzają ją decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 1978r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej ppsa ) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy zauważyć, że z przywołanych powyżej przepisów wynika jednoznacznie, iż sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kognicja sądu nie pozwala na wydanie wyroku, który uwzględniałby zgłoszone przez skarżących żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., gdyż ustawodawca nie wyposażył sądów administracyjnych w takie uprawnienia. Oceniając więc wyłącznie we wskazanym wyżej zakresie zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ona obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jego z obrotu prawnego. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym, w którym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została one wydana z wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa. Wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Zauważyć trzeba, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których stosowanie i wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, wobec czego może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (vide wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, LEX nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja. Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Naczelnika [...] z [...] sierpnia 1978 r. orzekająca o pozostawieniu wniosku o przyznanie odszkodowania bez rozpoznania dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podstawą materialnoprawną kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji był przepis art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r. Nr 10, poz. 64) . Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, z 1950 r. Nr 14, poz. 130 i Nr 58, poz. 529, z 1958 r. Nr 17, poz. 70 i z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. w ustępie 2 wskazano zaś, że przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Przepis ten przewiduje zatem dwa kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie odszkodowania: po pierwsze – działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie - poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak spełnienia jednej z ww. przesłanek powołanej ustawy uniemożliwia ustalenie i przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość przy ul. [...] róg [...] objęta była Ogólnym Planem Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. We wskazanym planie przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie zabudowy luźnej lub grupowej, dwukondygnacyjnej, 10% zabudowy. Prawidłowo tym samym organ nadzoru uznał, że działka ta mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. Nie spełniona została natomiast kolejna przesłanka przyznania odszkodowania, tj. były właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika z akt sprawy utrata władania nastąpiła przed tą datą, wskutek przekazania pismem z 23 stycznia 1958 r. przez Prezydium Rady Narodowej w [...] m.in. przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Spółdzielnię Budowlano- Mieszkaniową "[...]", zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] stycznia 1958 r. nr [...]. Zatem przedmiotową nieruchomością, zarówno przed dniem 5 kwietnia 1958 r. (tj. w dniu wejścia opisywanej ustawy z 1958 r.), jak i po tej dacie, rozporządzało Państwo - znajdowała się ona w faktycznym władaniu Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniową "[...]". Zdaniem Sądu, wyżej przywołane dokumenty dowodzą, że okoliczności w nich wskazane nie mogły zaistnieć bez pozbawienia byłej właścicielki władania nieruchomością przy ul. [...] róg [...] przed 5 kwietnia 1958 r. Prawidłowo tym samym Minister uznał, że skoro przesłanka utraty faktycznego władania po 5 kwietnia 1958 r. nie została spełniona, to brak było podstaw do przyznania odszkodowania. Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia wyżej wskazanego przepisu. Nietrafne są również pozostałe zarzuty podniesione w skardze. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że Sąd nie kwestionuje co do zasady poglądu prawnego przedstawionego w skardze, według którego decyzja administracyjna niedoręczona stronie nie wchodzi do obrotu prawnego, a tym samym musi być uznana za akt nieistniejący (nieakt). Jednakże dla uznania, że dana decyzja administracyjna, w następstwie jej niedoręczenia nie weszła do obrotu prawnego, a przez to jest aktem nieistniejącym, należy dysponować kompletną dokumentacją z postępowania, w którym została ona wydana. Uwaga ta nabiera szczególnej doniosłości w sytuacji, gdy tego rodzaju ocena prawna miałby się odnosić – jak w niniejszej sprawie - do decyzji wydanej przeszło 40 lat temu. Stan faktyczny sprawy, przekładający się na ocenę stanu prawnego, musi być w tym zakresie ustalony w sposób pewny, a nie tylko domniemany. Tymczasem zgromadzona w aktach, przekazanych do Sądu, archiwalna dokumentacja z całą pewnością nie jest kompletna i brak w niej dowodu doręczenia decyzji z 1978 r. Z. M.. Jednak z pisma W. M. (następcy prawnego Z. M.) z [...] marca 2006 r. wynika, że decyzja z [...] sierpnia 1978 r. została jej doręczona, dodatkowo dołączył do pisma kopię tej decyzji. W takiej zaś sytuacji sformułowanie w sposób kategoryczny stanowiska, że orzeczenie to nie weszło do obrotu prawnego było nieuprawnione. Na marginesie powyższych rozważań należy również zauważyć, że zarzuty skargi są wzajemnie sprzeczne Gdyby bowiem kwestionowane orzeczenie rzeczywiście było nieaktem (czynnością prawną nieistniejącą), to niecelowe byłoby domaganie się stwierdzenia jego nieważności. W nauce prawa wyraźnie odróżnia się nieakt od decyzji nieważnych. Orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1978 r. wywołało określone skutki prawne w świecie zewnętrznym, stało się bowiem podstawą odebrania nieruchomości poprzednikowi prawnemu skarżących i nabycia jej przez Skarb Państwa. Nie można abstrahować od tych okoliczności i uznawać orzeczenie za niebyłe Reasumując, organy nadzoru dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do wydania decyzji i szczegółowo go uzasadniły, ze wskazaniem podstawy faktycznej i prawnej, opierając swoje stanowisko na zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo tym samym uznały, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa