I SA/Wa 1898/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. P. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 1961 roku Naczelnik [...] orzekł o odmowie przyznania S. P., następczyni prawnej dawnych właścicieli nieruchomości [...] położonej w W. przy ul. [...] prawa użytkowania wieczystego do części gruntu przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2 z uwagi na jej przeznaczenie pod realizację I odcinka linii metra. Podstawą prawną decyzji był art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej "dekret warszawski"). J. K. i J. P. (Skarżący), spadkobiercy S. P., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Decyzją z [...] maja 2017 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Po rozpoznaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 roku utrzymało w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie. W ocenie organów obu instancji, cel na który przeznaczona została nieruchomość, to jest budowa I linii metra nie mógł być realizowany przez osobę prywatną. Organ ustalił, że jednostką powołaną do budowy metra była Generalna Dyrekcja Budowy Metra istniejąca od 15 lutego 1983 roku do 31 lipca 1995 roku. Od 1 sierpnia 1995 roku utworzono zakład budżetowy [...] o nazwie Metro W. SKO wyjaśniło również, że aczkolwiek w decyzji dekretowej nie zostało wskazane na podstawie jakiego planu organ dekretowy dokonywał ustaleń przeznaczenia spornej nieruchomości to okoliczność ta nie może być uznana za kwalifikowaną wadę prawną, to jest rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. SKO uznało również, że decyzja dekretowa nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wnieśli do tutejszego sądu skargę, w której decyzji organu drugiej instancji zarzucili : I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: 1) art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy ponownie i ustalenie jej merytorycznie w jej całokształcie, organ administracyjny powtórzył decyzję z dnia [...] maja 2017 r., pomimo, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazuje ponowne rozpatrzenie sprawy, organ powinien dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji i dopiero wtedy wydać decyzję, 2) art. 7 w z w. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący celem pełnego rozpatrzenia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie wykonania oględzin nieruchomości z udziałem biegłego geodety, celem określenia rzeczywistych potrzeb gruntowych dla realizacji celu w postaci budowy I linii metra, a więc celu, który został już zrealizowany oraz ustalenia według stanu obecnego - potrzeb gruntowych dla utrzymania i konserwacji tego odcinka metra przy zachowaniu dostępu do nieruchomości, 3) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji w sytuacji rozpoznawania decyzji, która odmawia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dla nieruchomości objętej działaniem Dekretu "Bieruta" z dnia 26 października 1945 r. tylko z powodu położenia działki w liniach rozgraniczających I linii metra w W. wg stanu na 1983 r., bez rozważenia, czy [...] dla zapewnienia funkcjonowania metra jest władne oddać nieruchomość w użytkowanie wieczyste, ustanawiając za zgodą skarżących ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości, pozwalające na korzystanie z gruntu nieruchomości w części podziemnej z jednoczesnym umożliwieniem korzystania w ograniczony sposób z gruntu przez użytkowników wieczystych oraz poprzez zupełne pominięcie faktu, iż w analogicznych stanach faktycznych i prawnych wydawane są decyzje o odmiennym brzmieniu. 4) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia, czy zasadnie Naczelnik [...] w decyzji z [...] czerwca 1983 rokupowołał się na przeznaczenie części gruntu o pow. [...] m2 pod budowę I linii metra, zgodnie z decyzją legalizacyjną nr [...] z dnia [...] lipca 1975 r. oraz decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z dnia [...] czerwca 1982 r., podczas gdy część nieruchomości może podlegać wydaniu w naturze, co potwierdza błędne prognozy organów administracji wykonane w 1975 r. i 1982 r., wykorzystane w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 1983 roku. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 233 k.c. w zw. z art. 285 § 1 k.c. (ewentualnie art. 3051 k.c.) poprzez ich niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do całkowitego pominięcia ustaleń dotyczących możliwości powierzenia skarżącym w 1 użytkowanie wieczyste działki o powierzchni [...]m2 i wykorzystywania zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem po zakończeniu budowy metra w zakresie, w jaki da się pogodzić ze służebnością przesyłu lub gruntową polegającą na korzystaniu z urządzeń przesyłowych i konstrukcji budowlanych znajdujących się pod powierzchnią gruntu. Z uwagi na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2017 roku i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Skarżący podnieśli w uzasadnieniu skargi, że obecnie [...] ustanawia prawo użytkowania wieczystego co do nieruchomości pod powierzchnią których przebiega tunel metra z jednoczesnym ustanowieniem odpowiednich służebności. Zatem możliwe byłoby ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości z jednoczesnym ustanowieniem odpowiednich ograniczonych praw rzeczowych zapewniających dostęp do urządzeń metra [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Na wstępie wskazać należy, że pomiędzy stronami postępowania nie ma sporu co do tego, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydawania decyzji z [...] czerwca 1983 roku położona była w liniach rozgraniczających I linii metra w W. Przeznaczenie to wynikało zarówno z przywołanych w decyzji dekretowej decyzji lokalizacyjnych nr [...] z [...] lipca 1975 roku oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z [...] czerwca 1982 roku jak i z obowiązującego w dacie jej wydawania planu zagospodarowania z [...] lipca 1969 roku nr [...], opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1969 roku nr [...], którego wyciąg znajduje się w aktach administracyjnych spawy. Ustalenie to sąd rozpoznający sprawę w pełni podzielił i przyjął za podstawę dokonywania kontroli zgodności z prawem decyzji nadzorczej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Pierwsza część zarzutów podniesionych w skardze sprowadza się do zarzutu zaniechania wyjaśnienia przez organy nadzorcze, czy rzeczywiście cała przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na potrzeby realizacji I linii metra w W. Zarzut ten jest niezasadny. Przedmiotem sprawy zakończonej wydaniem przez SKO decyzji z [...] sierpnia 2017 roku było ustalenie, czy decyzja z [...] czerwca 1963 roku odmawiająca przyznania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] narusza rażącą prawo czy też nie. W dacie wydania decyzji dekretowej obowiązujące przepisy dekretu warszawskiego pozwalały na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego o ile ustalone zostało, że korzystanie przez byłego właściciela z nieruchomości dawało się pogodzić z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie, że nieruchomość przeznaczona była na cele, których nie mógł realizować właściciel oznaczało, że nie było możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Zatem badając czy decyzja dekretowa rażąco narusza prawo czy też nie organ nadzoru musiał zbadać w szczególności czy organ rozpoznający wniosek dekretowy ustalił jakie było przeznaczenie nieruchomości a następnie czy organ ten postąpił prawidłowo uznając, że z uwagi na przeznaczenie nieruchomości nie było możliwe korzystanie z niej przez jej dawnego właściciela. Natomiast kwestia, czy dana nieruchomość ostatecznie rzeczywiście została wykorzystana w całości lub też w części na cel, na jaki była przeznaczona pozostaje bez wpływu dla ustalenia, czy decyzja dekretowa rażąco narusza prawo czy też nie. Stanowisko wyrażone w skardze sprowadzające się do tezy, że organ nadzoru winien zbadać czy obecnie nieruchomość wykorzystywana jest w całości lub części na potrzeby metra, stanowi przeniesienie na grunt niniejszej sprawy okoliczności, które podlegają badaniu w trybie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r oku o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2018 roku, poz. 121). Rzeczywiście, gdyby przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wówczas kwestia czy została ona w całości lub w części wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu miałaby znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przedmiotowa nieruchomość nie została jednak objęta wywłaszczeniem w drodze wydania indywidualnego aktu administracyjnego, ale objęta została działaniem dekretu warszawskiego, a więc aktu o charakterze generalnym. Przepisy rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zatem zastosowania do przedmiotowej nieruchomości a okoliczności faktyczne wskazane w tych przepisach nie podlegają badaniu w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Sąd podkreśla w tym miejscu dodatkowo, że badanie czy określona decyzja narusza w sposób rażący prawo musi być dokonywane z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania tejże decyzji. Ewentualne zmiany stanu faktycznego lub prawnego, które zaistniały po dacie wydania decyzji nie mogą być podstawą do stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji zarzut objęty punktem I. 2 i 4 petitum skargi uznać należało za niezasadny, Druga grupa zarzutów podniesionych w skardze sprowadza się do tezy, że w realiach tej konkretnej sprawy możliwe było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniczki prawnej Skarżących z jednoczesnym ustanowieniem służebności gruntowej pozwalającej na realizację metra [...]. Uzasadniając ten zarzut skarżący wykazywali, że taka jest obecna praktyka [...] w odniesieniu do działek pod którymi przebiega tunel [...] metra. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy na wstępie jak winno być rozumiane pojęcie rażącego naruszenia prawa : Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86. Po drugie, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 roku, I OSK 1832/16). Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie może być wykładane w sposób rozszerzający. Za restrykcyjnym rozumieniem pojęcia rażącego naruszenia prawa przemawia wynikająca z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasada trwałości decyzji administracyjnych wywodzona z zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 roku, K 10/97, OTK ZU1998/3/29) i z zasady państwa prawnego ujętej w art. 2 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lutego 2003 roku, P 11/02 OTK ZU 2003/2A/12, z dnia 17 maja 2004 roku, SK 32/03, OTK ZU 2004/5A/44). Jak wskazuje się w nauce prawa administracyjnego," jednostka będąca adresatem ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych ma prawo oczekiwać, że jej sytuacja prawna ukształtowana w sposób autorytatywny i wiążący przez organy państwa prawa nie będzie w sposób dowolny i nieprzewidywalny zmieniana a granice czasowe i treściowe władczej ingerencji w tę sytuację będą w sposób jasny i precyzyjny wyznaczone" (cytat za M. Kamiński, "Konstytucyjne podstawy domniemania ważności decyzji administracyjnej", Państwo i Prawo 9/2007 str. 56 i nast.). Powracając do kwestii prawidłowości stanowiska SKO, zgodnie z którym decyzja z 1963 roku nie narusza rażącą prawa wskazać należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, by organ stosujący przepisy dekretu warszawskiego w 1983 roku w sposób rażący naruszył przepis art. 7 ust. 2 tego aktu odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu spornej nieruchomości. Organ ustalił bowiem – a okoliczność ta nie jest obecnie kwestionowana – że przedmiotowa nieruchomość leżała w liniach rozgraniczających inwestycji metra [...]. W ocenie sądu, tak ustalone przeznaczenie nieruchomości uprawniało do stwierdzenia, że jest ona przeznaczona pod realizację celu publicznego jakim była budowa ogólnodostępnej kolei podziemnej. Takie ustalenie przeznaczenia nieruchomości uprawniało również do stwierdzenie, że nie będzie możliwe pogodzenie korzystanie z nieruchomości przez dawnego właściciela z jej przeznaczeniem. Skarżący podnoszą, że możliwe byłoby ustanowienie na rzecz dawnego właściciela nieruchomości dekretowej prawa użytkowania wieczystego z ustanowieniem ewentualnej odpowiedniej służebności np. służebności przesyłu. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje jednak, że w 1983 roku przepisy regulujące możliwość ustanowienia służebności przesyłu nie były jeszcze wprowadzone do kodeksu cywilnego (przywołany w skardze art. 305 1 został wprowadzony do kodeksu cywilnego ustawą z dnia 30 maja 2008 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw). Dodatkowo podkreślić należy, że w dacie wydawania decyzji dekretowej inwestycja polegająca na realizacji metra [...] była dopiero rozpoczynana i mogło nie być wiadome, w jakim zakresie wykorzystana będzie przedmiotowa nieruchomość. Należy mieć również na względzie, że w dacie wydawania decyzji dekretowej obowiązywał art. 128 k.c, wprowadzający zasadę tzw. jednolitej własności państwowej. Zgodnie z § 1 cytowanego przepisu, socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługiwała niepodzielnie Państwu. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Państwa. W konsekwencji powstaje pytanie, czy w ogóle możliwe byłoby ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości z jednoczesnym obciążeniem jej służebnością na rzecz właściciela – czyli Państwa – do tego bowiem sprowadzałoby się zastosowanie mechanizmu wskazywanego obecnie przez Skarżących. Nie można zatem uznać, by decyzja z [...] czerwca 1983 roku doprowadziła do powstania stanu prawnego, który był niedopuszczalny w świetle art. 7 ust. 2 dekretu, czy też w świetle innych, obowiązujących w dacie jej wydania przepisów. Nie można również stwierdzić, by decyzja spowodowała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zatem również zarzuty objęte punktem I.3 i II petitum skargi uznać należało za niezasadne. Za niezasadny sąd uznaje również zarzut objęty punktem I.1 petitum skargi. Wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji rozpoznany został decyzją SKO z [...] maja 2017 roku. Następnie po wniesieniu przez Skarżących wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO decyzją z dnia [...] września utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ drugiej instancji wyjaśnił jaka była podstawa faktyczna rozstrzygnięcia organu dekretowego, wskazał z jakich przyczyn uznaje, że decyzja ta nie narusza rażąco przepisów prawa oraz ustosunkował się szczegółowo na stronie 3 i 4 swojej decyzji do zarzutów dotyczących zakresu rozpoznania spawy. Okoliczność, że rozpoznając sprawę w toku postępowania odwoławczego organ nie uwzględnił argumentów Skarżących i podtrzymał stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji nie może być uznana za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponieważ zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.