I SA/Wa 190/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2011 r. nr [...] znak [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską L., z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r., własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w L., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z dnia [...].11.2011 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miejską [...], z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r., własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w L. Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie złożył Prezydent Miasta L., wskazując na naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 Kpa oraz art. 7 i art. 10 Kpa. W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji wydał zaskarżoną. W uzasadnieniu Minister wskazał na treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ,wg którego nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wyjaśnił, że będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] stanowiła w dniu 31.12.1998 r. współwłasność I. G. i A. G., więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej [...] z dnia [...].05.1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988 r., nr [...], poz. [...]) - zał. nr [...] - ul. [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1.01.1999 r. drogami gminnymi, a więc ul. [...] w L. stała się ulicą gminną. Minister ocenił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zajęta była pod drogę gdyż fakt ten potwierdza wyrys z mapy ewidencyjnej, wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta L. z dnia [...].03.2011 r. nr [...], z którego treści wynika, iż działka nr [...] stanowiła w dniu 31.12.1998 r. część pasa drogowego ul. [...] i posiadała jezdnię o nawierzchni asfaltowej oraz oświetlenie uliczne. Organ podkreślił, że na drodze tej sprawowane było również władztwo publiczne, jako, że potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy umowa: z dnia [...].11.1998 r. nr [...] dotycząca całodobowego utrzymania zimowego dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych oraz przykrawężnikowego, wiosennego oczyszczania ulicy i ciągów pieszych, zgodnie z załączonymi wykazami ulic, z dnia [...].03.1998 r. nr [...] w sprawie remontu cząstkowego nawierzchni ulic masą asfaltu lanego - grysowego z wycięciem piłą uszkodzonej nawierzchni, umowa z dnia [...].10.1997 r. nr [...] w sprawie całodobowego zimowego utrzymania zimowego dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych zgodnie z załączonymi wykazami ulic, obejmujące ul. [...]. Mając to na uwadze Minister podsumował, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z cytowanego wyżej art. 73 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister stwierdził, że art. 107 § 1 Kpa określa enumeratywnie elementy, które winny być zawarte w decyzji, w tym powołanie podstawy prawnej, niemniej jednak z przepisu tego nie wynika obowiązek powołania w osnowie wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Z kolei niepowołanie konkretnego ustępu powołanego przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, skoro istnieje przepis prawa stanowiący podstawę do orzekania w sprawie. Zarzut braku pełnego uzasadnienia decyzji także uznał Minister za niezasadny. Wskazał, że decyzja Wojewody [...] zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 Kpa. Zauważył przy tym, że nawet niepełne, a nawet nieprawidłowe uzasadnienie decyzji organu I instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji, jeżeli sentencja tej decyzji jest prawidłowa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji koryguje ewentualne wady uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto uznał za nieuzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 10 Kpa, bowiem dokumenty potwierdzające możliwość zastosowania dla przedmiotowej nieruchomości przepisu art. 73 ww. ustawy zostały przedstawione przez Prezydenta Miasta L., co oznacza iż Prezydent Miasta L. wiedział o toczącym się postępowaniu oraz znał wszystkie przesłanki występujące w sprawie. Skoro zaś odwołanie zawiera wyłącznie zarzuty o charakterze formalnym, to brak jest podstaw do uznania, że wypowiedzenie się przez stronę przed wydaniem decyzji miałoby znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia. Dodatkowo zauważył, że niedokładność w nazwie strony (Gmina - Miasto L., zamiast Gmina Miejska L.) stanowi oczywistą omyłkę pisarską, która w każdym czasie może być skorygowana. Jednocześnie nie budzi żadnych wątpliwości, o jaka jednostkę samorządu terytorialnego w sprawie chodzi. Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu wniosła Gmina Miejska L. zarzuciła : - naruszenie przepisów postępowania art.10 §1 i art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez nieumożliwienie Gminie Miejskiej L. zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, - naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji Wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nie jest słuszna. Skarżąca podkreśliła, że bezspornym jest, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby prywatnej, Uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...]do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...], poz. [...]) ulica [...] w L. została zaliczona do ulic gminnych. Władztwo publiczne zostało ustalone w postępowaniu na podstawie dokumentów w postaci umów dotyczących prac konserwacyjnych, oświetlenia ulicznego, remontów nawierzchni ulic, zimowego utrzymania dróg lokalnych. Przedstawione umowy nie dotyczyły jednak bezpośrednio ulicy [...] i konkretnie działki o nr ewidencyjnym [...], ich przedmiot określony był ogólnie obejmując ulice położone na terenie L. Nie wynika z nich jednoznacznie władztwo jednostki samorządu terytorialnego, stąd zarówno Wojewoda [...], jak i Minister bezpodstawnie przyjęli, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organy nie wyjaśniły więc dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wydane zaś decyzje nie uwzględniają całokształtu materiału dowodowego. Organ pobieżnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, podczas gdy swoją ocenę powinien był oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Nadto skarżący zauważył, że organy administracji w myśl art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszym postępowaniu, organ nie zawiadomił stron o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych z urzędu organowi, nie umożliwił też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzuty te stanowią o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a w jego konsekwencji wydanej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską L. prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha, w obrębie nr [...], zajętej pod drogę publiczną – część ul. [...] w L. Zaznaczyć należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielami działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były osoby fizyczne. Okoliczność powyższa nie jest przez strony postępowania w żaden sposób kwestionowana. Oczywiste zatem jest, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Analiza akt sprawy wskazuje jednocześnie, że objęta zaskarżoną decyzją działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład ul. [...] w L. Ulica ta, na mocy uchwały Rady Narodowej miasta W. Nr [...] z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...]do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...]Nr [...], poz. [...]) została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. W ocenie Sądu o tym, że działka nr [...] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład ul. [...] w L. świadczy dołączony do akt sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej, wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], oraz zaświadczenie wystawione przez Prezydenta Miasta L. z dnia [...].03.2011 r. nr [...], z którego treści wynika, iż działka nr [...] stanowiła w dniu 31.12.1998 r. część pasa drogowego ul. [...] i posiadała jezdnię o nawierzchni asfaltowej oraz oświetlenie uliczne. Wbrew zarzutom skargi, nie ulega również wątpliwości, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Zdaniem Sądu świadczy o tym umowa z dnia [...].11.1998 r. nr [...] dotycząca całodobowego utrzymania zimowego dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych oraz przykrawężnikowego, wiosennego oczyszczania ulicy i ciągów pieszych, zgodnie z załączonymi wykazami ulic, z dnia [...].03.1998 r. nr [...] w sprawie remontu cząstkowego nawierzchni ulic masą asfaltu lanego - grysowego z wycięciem piłą uszkodzonej nawierzchni oraz umowa z dnia [...].10.1997 r. nr [...] w sprawie całodobowego zimowego utrzymania zimowego dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych zgodnie z załączonymi wykazami ulic, obejmujące ul. [...]. Odmiennie od argumentacji skarżącego, zauważyć należy, że dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są umowy, których przedmiotem są np. prace konserwacyjne lub dotyczące utrzymania dróg, przy czym zdaniem Sądu, dla wykazania tego władztwa nie jest konieczne wymienianie w umowie numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy. Jako logiczne należy bowiem uznać wykonywanie czynności właściwego utrzymania drogi (w tym odśnieżania i innych potrzebnych w całorocznym cyklu prac) w całym jej przebiegu a nie na poszczególnych jej częściach. Zaznaczyć również trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż skoro ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", to podstawowe znaczenie w świetle powołanego przepisu ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do wskazanej wyżej działki nr [...]. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia są więc zgodne z prawem. Sąd zauważa, że organ II instancji rozpoznając sprawę po wniesieniu odwołania winien dokonać sprostowania oczywistych omyłek i niedokładności w zakresie uszczegółowienia ustępu art.73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające (...) stanowiącego podstawę prawną decyzji oraz prawidłowo oznaczyć stronę postępowania jako Gminę Miejską L. Uchybienia te pozostają jednakże bez wpływu na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wskazać należy, że naruszenie tej zasady nie stanowi w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji. Zdaniem Sądu zarzut ten może być skuteczny, jeżeli naruszenie przepisów postępowania zapewniających realizację czynnego udziału strony w postępowania, było naruszeniem istotnym, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, czego w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała. Wskazać należy, iż skarżąca nie wykazała również, aby między brakiem zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów w postaci faktów znanych organowi z urzędu a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy, nie wykazała również, aby została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia konkretnych wniosków dowodowych i wyjaśnień, jak również, aby uchybienie art. 10 § 1 Kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie zostało również przedstawione, jakie dowody zostałyby zgłoszone i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.