I SA/Wa 1900/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi U. S. i S. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku U. i S. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli U. S. i S. S. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] września 1978 r. Naczelnik Miasta [...] orzekł o przejęciu, od J. G., za spłaty pieniężne, na własność Państwa nieruchomości składającej się z działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili U. i S. S., reprezentowani przez adwokata. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] września 1978 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że pomimo prowadzonych poszukiwań nie udało się odnaleźć akt archiwalnych, zakończonych wydaniem zaskarżonej decyzji. O braku akt archiwalnych poinformowali organ: Urząd Miasta [...], Starosta [...], Archiwum Państwowe [...], Sąd Rejonowy [...], [...] Urząd Wojewódzki [...]. Spośród dokumentów dotyczących sprawy odnaleziona została jedynie decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] września 1978 r. Organ uznał, że choć w ww. decyzji jako podstawę przejęcia gospodarstwa wskazano art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21. poz. 118), to faktyczną podstawę przejęcia stanowił art. 28 ww. ustawy. Minister podniósł następnie, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji art. 28 już jednak nie obowiązywał, gdyż został uchylony na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Jednakże, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie zachodzi brak podstawy prawnej gdy organ administracji państwowej powołał przepis niewłaściwy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 312/16). Minister podniósł, że w dniu wydania decyzji z [...] września 1978 r. obowiązywał art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Przepis ten (podobnie jak art. 28 ustawy z 1974 r.) przewidywał przejęcie gospodarstwa rolnego na wniosek za należności (spłaty). Minister wskazał, że zgodnie z art. 53 ustawy z 27 października 1977 r., wydanie decyzji o odpłatnym przejęciu nieruchomości mogło nastąpić w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) wystąpienia przez rolnika ze stosownym wnioskiem o przejęcie, 2) niespełnianie przez rolnika warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej. W ocenie organu, ustalenie czy właściciele złożyli wniosek nie jest obecnie możliwe do jednoznacznego zweryfikowania na skutek braku akt. Nie udało się bowiem odnaleźć wniosku o przejęcie nieruchomości za należności. Istnienie wniosku nie wynika także z treści badanej decyzji. Jednak pomimo braku wniosku trudno uznać, aby kontrolowana decyzja została wydana bez zgody właścicieli. W ocenie organu, dowodem pośrednim, który wskazuje na to, że przejęcie gruntów było zgodne z ich wolą było ich zachowanie polegające na tym, że nie kwestionowali przez 37 lat przejęcia ich nieruchomości na własność Państwa, np. poprzez wniesienie odwołania. W sprawie brak jest równocześnie takich dowodów, które podważyłyby w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości okoliczność złożenia wniosku przez właścicieli. Ponadto, na skutek upływu kilkudziesięciu lat akta postępowań są często niepełne i nieodnalezienie wniosku nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Minister wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, że fizyczny brak wniosku nie musi wcale oznaczać, że taki wniosek że został złożony (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2817/15). Ponadto, zaskarżona decyzja stanowi dokument urzędowy (art. 76 § 1 kpa), który jako podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. W przypadku niekompletnych akt sprawy, organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o art. 156 § 1 kpa, tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98. Minister podniósł, że w sprawie zachowała się tylko decyzja, brak jest natomiast zwrotnych potwierdzeń odbioru, szacunku działki oraz ewentualnie złożonego wniosku. W tej sytuacji organ uznał, że wolą małżonków G. było przekazanie nieruchomości na własność Państwa za należności - a przynajmniej brak jest jednoznacznych dowodów wskazujących, że zbycie nastąpiło wbrew woli któregokolwiek z nich. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1977 r., emerytura przysługiwała rolnikowi, który osiągnął wiek: 65 lat mężczyzna i 60 lat kobieta. Z akt wynika, że w dniu wydania badanej decyzji U. G. miała ukończone [...], zaś J. G. [...] lat. Nie spełniali zatem warunków do uzyskania emerytury. W zgromadzonych dokumentach brak też jakichkolwiek dowodów pozwalających uznać, że mogli oni zostać zaliczeni do I lub II grupy inwalidzkiej na podstawie omawianej ustawy. Oznacza to, w ocenie organu, że ta przesłanka również została spełniona. Odnosząc się do zarzutów, że właściciele nie otrzymali zaskarżonej decyzji, a U. G. (obecnie [...]) została pominięta w postępowaniu, organ wskazał, że tego rodzaju okoliczności mogą być podnoszone wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym, a nie nieważnościowym. Ponadto, w ocenie organu, dla badania legalności decyzji nie ma znaczenia brak otrzymania należności za przejęty grunt, gdyż pobranie należności nie było przesłanką przejęcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli U. S. i S. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), poprzez błędne przyjęcie, że brak wniosku rolnika w zachowanych aktach archiwalnych nie oznacza, że wniosek taki nie został w ogóle złożony, podczas gdy przepisy prawa wyraźnie wskazują, iż taki wniosek musiał być przez rolnika złożony dla legalności wydanej decyzji, co doprowadziło organ do błędnego stanowiska, że zostały spełnione wymogi zawarte w powołanym przepisie i co za tym idzie zaskarżona decyzja z [...] września 1978 r. nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa; - art. 44 z 27 października 1977 r. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, poprzez nieuwzględnienie zarzutu wskazanego w toku postępowania dotyczącego braku zgody na przejęcie gospodarstwa rolnego przez drugiego ze współwłaścicieli, tj. U. S. (uprzednio G.), podczas gdy przepisy prawa wyraźnie wskazują, że taka zgoda musiała być przez współwłaściciela gospodarstwa rolnego złożona dla legalności wydanej decyzji; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1978 r., bowiem przy przejęciu gospodarstwa rolnego nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w toku postępowania dowodowego organ przyznał, iż brak jest w aktach sprawy dokumentów wymaganych przez przepisy prawa dla zgodnego z prawem wydania przedmiotowej decyzji, m.in. wniosku rolnika, zgody współwłaścicielki gospodarstwa rolnego na jego przejęcie na własność Państwa, dowodu doręczenia rolnikowi decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, polegające na oddaleniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1978 r., podczas gdy w sprawie nie został zebrany i rozważony pełny materiał dowodowy konieczny do oceny zasadności i twierdzeń podnoszonych przez skarżących, co wyrażało się w szczególności w zaniechaniu zgromadzenia materiału dowodowego na okoliczność ustalenia pochodzenia wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie przekazania gospodarstwa rolnego za rentę, a w konsekwencji naruszało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] września 1978 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd podziela ocenę organu nadzoru, że przy wydaniu decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] września 1978 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie uniemożliwia zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Choć w treści kwestionowanej decyzji z [...] września 1978 r. jako podstawę materialnoprawną jej wydania wskazano przepis ustawy z 29 maja 1974 r., to trafnie uznał organ nadzoru, że faktyczną podstawę badanej decyzji stanowił art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie gospodarstwa. Powołany art. 53 w ust. 1 wskazywał, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Zatem, co trafnie wskazał organ nadzoru, warunkiem wydania decyzji o odpłatnym przejęciu gospodarstwa w trybie powołanego przepisu było: 1) złożenie wniosku przez rolnika, 2) niewypełnienie przez rolnika warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje to czy skarżący wystąpili z wnioskiem o przejęcie na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego (wyrazili zgodę na jego przejęcie), co mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o przejęciu tego gospodarstwa. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wystąpienia wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa podnieść przede wszystkim trzeba, że jak wynika z akt sprawy dokumentacja sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Miasta [...] z [...] września 1978 r., a zatem sprzed 40 lat, którą udało się obecnie zgromadzić w toku postępowania nadzwyczajnego, nie jest kompletna. Udało się odnaleźć wyłącznie decyzję z [...] września 1978 r. Pozostałej części dokumentacji nie udało się odnaleźć pomimo poszukiwań w archiwach, instytucjach i urzędach (Urząd Miasta [...], Starosta [...], Archiwum Państwowe [...], Sąd Rejonowy [...], [...] Urząd Wojewódzki [....]). Nie udało się zatem odnaleźć wniosku o przejęcie gospodarstwa. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że niekompletność materiału dowodowego, którym dysponował ówcześnie Naczelnik Miasta [...] wydając kwestionowaną decyzję, uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, czy właściciele złożyli wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego czy też takiego wniosku nie złożyli. Z jednej strony informacja o złożeniu wniosku nie została zawarta w treści decyzji z [...] września 1978 r., co mogłoby wskazywać na to, że wniosek taki nie został złożony. Z drugiej jednak strony, co trafnie podnosi organ nadzoru, okoliczność ta stoi w sprzeczności z bierną postawą właścicieli gospodarstwa, którzy nie podnosili tego faktu zarówno w toku prowadzonego przez Naczelnika Miasta [...] postępowania jak i przez ponad 38 lat po jego zakończeniu, tj. aż do chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. W sprawie brak jest przy tym jakichkolwiek dowodów, które podważyłyby w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości okoliczność złożenia wniosku przez właścicieli. Oczywiście samo niekwestionowanie decyzji nie stanowi, co do zasady, dowodu świadczącego o złożeniu wniosku przez właścicieli gospodarstwa przejmowanego w trybie ustawy z 27 października 1977 r. Stanowisko to mogłoby jednak znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których istnieje możliwość zweryfikowania całego materiału dowodowego, którym dysponował organ wydający decyzję o przejęciu gospodarstwa, tj. zachowały się wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie zakończonej tą decyzją. Dokumenty zgromadzone w postępowaniu zwykłym stanowią bowiem tzw. dowody bezpośrednie, które są najistotniejsze z punktu widzenia wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Wbrew oczekiwaniom skarżących stanowisko takie nie może natomiast znaleźć zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ponieważ większość akt postępowania zwykłego nie zachowała się. W tej sytuacji przypisanie przez Ministra równorzędnego znaczenia dowodom pośrednim, dzięki którym można ustalić istotne dla rozstrzygnięcia fakty, należy uznać za celowe i zasadne. W niniejszej sprawie do owych dowodów pośrednich zaliczyć należy postawę dawnych właścicieli gospodarstwa wobec przejęcia należącej do nich nieruchomości na własność Państwa, w tym składane w powyższym zakresie, formalne wyrazy sprzeciwu, np. w postaci wniesienia odwołania, skargi, wniosku. Uzasadnione z punktu widzenia logiki jest bowiem twierdzenie, że każda osoba dbająca o własne interesy, w przypadku dokonania czynności sprzecznych z jej wolą, wyraża sprzeciw co do dokonania takiej czynności, kierowany do organu, który tego rodzaju czynności się dopuszcza albo do organu wyższej instancji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednak, aby skarżący wyrażali sprzeciw co do przejęcia przez Państwo ich nieruchomości. Sprzeciw taki wyrazili dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności złożonym po 38 latach od daty wydania kwestionowanej decyzji. Jak trafnie podniósł organ nadzoru, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że fizyczny brak wniosku rolnika nie musi wcale oznaczać, że takie oświadczenie nie było złożone. Organ winien także brać pod uwagę okoliczności danej sprawy, w tym wolę strony, która objawiała się, między innymi, tym że nie złożyła skutecznego odwołania od decyzji kwestionowanej obecnie w trybie nieważnościowym, a sam wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie bardzo znaczącego okresu czasu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 września 2017 r., I OSK 3170/15 oraz z 23 sierpnia 2017 r., I OSK 2817/15, dostępne w bazie CBOSA). Rację ma również organ nadzoru, że brak doręczenia decyzji właścicielowi może wskazywać na istnienie wady wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (brak udziału strony w postępowaniu). Tego rodzaju zarzut nie może być jednak uwzględniony przy rozstrzyganiu sprawy o stwierdzenie nieważności. Wobec powyższego, za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 53 i art. 44 ustawy z 27 października 1977 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd nie podzielił również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, a nie w postępowaniu zwykłym. To sprawia, że działanie organu orzekającego w trybie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru ocenia bowiem kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad decyzji ostatecznej. Z tego powodu nie może on podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, tak jak to dzieje się w postępowaniu zwykłym. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może, co do zasady, dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W konsekwencji, w przedmiotowym postępowaniu nieuprawnione byłoby podjęcie przez organ oczekiwanych przez skarżących czynności dowodowych, w tym przesłuchania świadków lub stron postępowania, na okoliczności konstytutywne dla sprawy i ustalanie w toku postępowania nieważnościowego stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji. Podsumowując, w ocenie Sądu, z niezakwestionowanych ustaleń organu nadzoru nie można wywieść aby decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] września 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak już bowiem wskazano, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zachodzi w sytuacji braku oczywistości naruszenia prawa. W odniesieniu do wniosku o przejęcie gospodarstwa, jak to już szczegółowo podniesiono wyżej, oczywistość naruszenia prawa niewątpliwie nie występuje. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.