I OSK 2817/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 8/15 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 8/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...]r. Naczelnik Gminy N. orzekł o przejęciu na własność Państwa udziału E. H. wynoszącego 1/2 części w gospodarstwie rolnym o łącznej powierzchni [...] ha, składającym się z działek oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...]położonym we wsi B. , stanowiącym byłą współwłasność E. H. i F. H. . Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił skarżący S. H. wskazując na brak wniosku E. H. o przejęcie jego udziału w gospodarstwie rolnym oraz brak w aktach sprawy upoważnienia do wydania ww. decyzji przez Kierownika Gminnej Służby Rolnej. Decyzją z dnia [...]r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek E. H. nie zachował się w aktach sprawy. Jednakże, o jego złożeniu świadczą, w ocenie organu, następujące okoliczności: (i) treść samej decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...]r., z której wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku E. H. ; (ii) po doręczeniu decyzji były współwłaściciel, do swojej śmierci, nie zaskarżył jej postanowień ani w trybie zwykłym, ani też w żadnym z trybów nadzwyczajnych; (iii) we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący nie podniósł argumentu o niezłożeniu przez E. H. wniosku o przejęcie udziału; (iv) skarżący nie podniósł też argumentu, że E. H. nie podjął przyznanej mu kwoty spłaty. Organ nie podzielił również zarzutu pełnomocnika skarżącego o wadliwym oznaczeniu organu, który wydał powołaną decyzję. Wskazał, iż zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. organem właściwym do wydawania tego rodzaju aktów był właściwy terytorialnie naczelnik gminy. Podniósł, że w dacie wydania przez decyzji z dnia [...]r. miał zastosowanie § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. Nr 49, poz. 315), zwanego dalej rozporządzeniem, w brzmieniu nadanym przez § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1973 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 47, poz. 2800). Zgodnie z powołanym przepisem, naczelnik gminy mógł upoważnić pracowników urzędu gminy, w szczególności kierownika gminnej służby rolnej, do załatwiania w jego imieniu określonych spraw, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto organ wskazał, że pomimo niezachowania się w aktach sprawy dokumentów świadczących o doręczeniu decyzji E. H. (np. zwrotnego poświadczenia odbioru), nie można jednoznacznie przyjąć, że decyzja ta z całą pewnością nie została mu doręczona. Powołał się na utrwaloną w orzecznictwie tezę, że twierdzenie o tym, że decyzja rażąco narusza prawo nie może być oparte na domniemaniu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący wskazując na naruszenie art. 7, 8, 11, 12, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 16, 28 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 z późn. zm.), oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ zasadniczo powtórzył swoje dotychczasowe argumenty. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 8, 11, 12, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zaistniały podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Zarzucił też naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16, 28 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję z [...] r. spełnił wymogi zawarte w powołanych wyżej przepisach prawa i co za tym idzie zaskarżona decyzja nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zauważył na wstępie, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Sąd wskazał, co należy rozumieć przez "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jakie obowiązki spoczywają na organie nadzoru, który bada tę przesłankę. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał na przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, które stanowiły podstawę wydania decyzji z [...] r. Z przepisów tych wynika, iż przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za spłaty pieniężne było możliwe w przypadku łącznego ziszczenia się dwóch warunków: (1) złożenia przez rolnika wniosku o przejęcie jego gospodarstwa, (2) niespełniania przez rolnika warunków do uzyskania renty. W ocenie Sądu bezsporne jest, iż w dniu wydania decyzji z [...]r. E. H. miał [...] lat i tym samym nie spełniał warunków do otrzymania renty. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika również, aby został on zaliczony do jednej z grup [...] zgodnie z przepisami o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Spór dotyczy natomiast kwestii wystąpienia przez E. H. z wnioskiem o przejecie gospodarstwa. Odnosząc się do powyższego Sąd zauważył, iż w zachowanych aktach archiwalnych brak jest takiego wniosku. W ocenie Sądu, prawidłowo jednak uznał organ, iż brak wniosku w zachowanych aktach archiwalnych nie oznacza, iż taki wniosek nie został w ogóle złożony. Skarżący, będący następcą prawnym E. H. , kwestionuje decyzję wydaną ponad [...] lat temu. Zatem mogło się zdarzyć, że na skutek przekształceń organizacyjno-ustrojowych w administracji publicznej, czy archiwizacji akt, nie zachowały się wszystkie pisma, w tym wniosek E. H. , które były w aktach sprawy w latach [...] - tych XX wieku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie fakt złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości rolnej można wykazać na podstawie innych okoliczności dotyczących niniejszej sprawy. W treści decyzji z dnia [...]r. Naczelnik Gminy wskazał, że przejmuje udział w przedmiotowym gospodarstwie na własność Państwa "po rozpatrzeniu wniosku Ob. [...]". Ponadto, w uzasadnieniu decyzji wskazano, że "ponieważ Ob. [...] nie spełnia warunków do przejęcia [...] części gospodarstwa tj. [...] ha za rentę złożył wniosek o przejęcie ww. nieruchomości za spłaty pieniężne". Z akt archiwalnych wynika również, iż E. H. nie złożył odwołania od decyzji z [...]r. Nie podważał też treści kontrolowanej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Zaś wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...]r. został złożony przez jego spadkobiercę po upływie bardzo znaczącego okresu czasu. Z akt archiwalnych nie wynika ponadto aby Naczelnik Gminy N. z urzędu zainicjował postępowanie o przejęcie udziału E. H. w gospodarstwie rolnym w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Sąd pierwszej instancji przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w których w analogicznych sytuacjach przyjmowano, że brak wniosku w aktach nie oznacza, iż nie został on w ogóle złożony. Sąd uznał za nietrafny również zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia. Sąd wskazał, iż decyzja z dnia [...]r. została wydana przez Naczelnika Gminy N. , zaś podpisana została "z up. Naczelnika Gminy E. W. Kierownik Gminnej Służby Rolnej". W ocenie Sądu, prawidłowo uznał organ, iż Kierownik Gminnej Służby Rolnej był uprawniony do podpisania tej decyzji w imieniu Naczelnika Gminy. Uprawnienie naczelnika gminy do upoważnienia kierownika gminnej służby rolnej w tym zakresie wynikało jednoznacznie z § 11 ust. 3 rozporządzenia. W aktach sprawy brak jest wprawdzie dokumentu upoważnienia dla tego Kierownika, jednakże sam brak dokumentu, po ponad [...] latach od wydania kwestionowanej decyzji, nie może być - w świetle przywołanego przepisu rozporządzenia - oceniany jako rażące naruszenie prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1/ art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. Naczelnika Gminy N. , bowiem przy przejęciu udziału E. H. w gospodarstwie rolnym nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w toku postępowania dowodowego organ nadzoru przyznał, iż brak jest w aktach sprawy dokumentów wymaganych przez przepisy prawa dla zgodnego z prawem wydania przedmiotowej decyzji, m.in. wniosku rolnika, zgody współwłaścicielki gospodarstwa rolnego na jego przejęcie na własność Państwa, dowodu doręczenia rolnikowi decyzji, upoważnienia dla urzędnika podpisanego na decyzji do jej wydania w imieniu Naczelnika Gminy; 2/ art. 28 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez przyjęcie, iż brak wniosku rolnika w zachowanych aktach archiwalnych nie oznacza, iż wniosek taki nie został w ogóle złożony, podczas gdy przepisy prawa wyraźnie wskazują, iż taki wniosek musiał być przez rolnika złożony dla legalności wydanej decyzji; 3/ art. 2 w związku z art. 6 powołanej powyżej ustawy z 1974 r. poprzez nieuwzględnienie zarzutu wskazanego w toku postępowania dotyczącego braku zgody na przejęcie gospodarstwa rolnego przez drugiego ze współwłaścicieli, tj. F. H. , podczas gdy przepisy prawa wyraźnie wskazują, iż taka zgoda musiała być przez współwłaściciela gospodarstwa rolnego złożona dla legalności wydanej decyzji; 4/ art. 31 wskazanej powyżej ustawy z 1974 r. oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż podpisanie decyzji nie przez podmiot uprawniony tj. Naczelnika Gminy N. , ale przez Kierownika Gminnej Służby Rolnej ma swoje umocowanie w samej tylko możliwości wydania takiego upoważnienie Kierownikowi przez Naczelnika Gminy na podstawie rozporządzenia i w tym świetle sam brak dokumentu upoważnienia nie świadczy o wadliwości wydanej decyzji; 5/ art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, przez łagodniejsze traktowanie przez Sąd pierwszej instancji obowiązków dowodowych organu aniżeli winno to być w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zachowana byłaby równowaga stron, a argumentem na łagodniejsze podejście do przedstawiania dowodów bądź ich braku przez organ nadzoru jest w ocenie Sądu upływ czasu i zmiany organizacyjno-ustrojowe administracji oraz archiwizacja akt. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu braku zgody współwłaścicielki przejętego gospodarstwa na jego przejęcie, organ zwrócił uwagę, że na mocy zaskarżonej decyzji przejęto na własność Państwa wyłącznie udział należący do E. H. . Natomiast należący do F. H. udział w tym gospodarstwie został przejęty na własność Państwa na podstawie innej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Przypomnieć przyjdzie na wstępie, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowi on wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Dokonując oceny postawionego w skardze kasacyjne zarzutu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. zauważyć przyjdzie, że aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa, czego w istocie dopatruje się skarżący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Na gruncie niniejszej sprawy nie stanowi takiego naruszenia brak w aktach sprawy dokumentów wymaganych przez przepisy prawa dla zgodnego z prawem wydania decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, a to wniosku rolnika, zgody współwłaścicielki gospodarstwa rolnego na jego przejęcie na własność Państwa, dowodu doręczenia rolnikowi decyzji, czy upoważnienia dla urzędnika podpisanego na decyzji do jej wydania w imieniu Naczelnika Gminy N. . Jeżeli chodzi o brak wniosku rolnika, to wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, iż fizyczny brak wniosku nie musi wcale oznaczać, że taki wniosek nie został złożony. Organ winien także brać pod uwagę okoliczności danej sprawy, w tym wolę strony, która objawiała się m.in. tym, że strona kwestionowanej obecnie w trybie nieważnościowym decyzji nie zaskarżyła jej odwołaniem, a sam wniosek nieważnościowy złożony został po upływie bardzo znaczącego okresu czasu. Zresztą to ostatnie zagadnienie również było niejednokrotnie interpretowane w ten sposób, że ponieważ na skutek upływu kilkudziesięciu lat akta postępowań są często niepełne, to okoliczność ta - przy braku dowodów przeciwnych - nie może z tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (por m.in. wyroki NSA z dnia: 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2050/13; 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 463/13; 15 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 722/10; 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 912/07). Stanowisko to podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. Dodatkowo, jak zasadnie zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji, z treści samej decyzji wynika, że wydana została "po rozpatrzeniu wniosku", a w jej uzasadnieniu znalazło się sformułowanie: "Ob. H. (...) złożył wniosek o przejęcie ww. nieruchomości za spłaty pieniężne". Odnosząc się do kwestii braku upoważnienia do podpisania decyzji, to zgodnie z 31 ust. 1 ustawy z 29 maja 1974 r., decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne, wydawał naczelnik gminy. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby zakres normatywny omawianego przepisu był inny. Natomiast czym innym jest upoważnienie udzielone przez naczelnika gminy do wydawania decyzji w określonych sprawach. Stosownie do § 11 ust. 3 rozporządzenia, naczelnik gminy był uprawniony do upoważnienia innego urzędnika do wydawania decyzji w określonych sprawach. Prawidłowo wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że Kierownik Gminnej Służby Rolnej mógł wydawać decyzje administracyjne z upoważnienia naczelnika gminy. Okoliczność natomiast, że w aktach sprawy brak jest dokumentu zawierającego takie upoważnienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ani też nie stanowi o błędnej wykładni art. 31 ustawy. Rażącego naruszenia prawa nie stanowi też brak dowodu doręczenia decyzji rolnikowi. Okoliczności faktyczne sprawy, w tym zgromadzone dokumenty, nie pozostawiają wątpliwości co do faktu wprowadzenia decyzji z [...] r. do obrotu prawnego. Sam brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) nie powoduje wadliwości decyzji, ani tym bardziej kwalifikowanej wadliwości. Jeżeli chodzi o kwestię dotyczącą braku zgody współwłaściciela gospodarstwa rolnego, to nie można tracić z pola widzenia faktu, że postępowania w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego toczyły się w stosunku do obojga współwłaścicieli. Inaczej być zresztą nie mogło, bo w świetle przepisów ustawy z 1974 r. wątpliwą wydaje się możliwość przejęcia wyłącznie udziału w gospodarstwie rolnym (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 484/09). Skoro zatem w stosunku do drugiego współwłaściciela również prowadzone było postępowanie zakończone decyzją o przejęciu jego udziału, a wydana w tym postępowaniu decyzja nie została podważona, to tym samym należało przyjąć, że współwłaściciel ten godził się na przejęcie gospodarstwa. Wykładnia celowościowa i systemowa przepisów ustawy pozwala na przyjęcie, że dopuszczalne jest przekazanie jedynie udziału w nieruchomości rolnej jeżeli w wyniku takiej czynności prawnej Skarb Państwa staje się właścicielem całej nieruchomości. Zatem skoro kwestionowaną decyzją doszło faktycznie do przejęcia udziału E. H. , zaś w odrębnym postępowaniu doszło do przejęcia na rzecz Państwa udziału F. H. , to takie przejęcie udziału jest w świetle przepisów omawianej ustawy dopuszczalne. Brak zgody współwłaściciela w takiej sytuacji nie powoduje, aby kwestionowana decyzja zapadła w warunkach nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło też do naruszenia art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa. Sąd pierwszej instancji nie potraktował bowiem obowiązków dowodowych organu łagodniej. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, a kryteria oceny takiej decyzji zostały opisane na wstępie rozważań. Przypomnieć w tym miejscu jedynie wypadnie, że w postępowaniu nieważnościowym nie rozpatruje się sprawy co do istoty. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć zasady równości wobec prawa w aspekcie postępowania dowodowego, albowiem postępowania takiego sensu stricto nie prowadził, ani też nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji pod tym kątem. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl