I SA/Wa 1902/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2000 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] listopada 1963 r. nr [...] , dotyczącej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej przy [...] w W. o pow. [...] m2. . Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] listopada 1963 r. nr [...] , dotyczącej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej przy [...] w W. o pow. [...] m2. Pismem z 15 stycznia 2018 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kolegium jako skierowanej do osoby zmarłej, tj. do J. E., który zmarł [...] czerwca 1999 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania, z uwagi na to, że Miasto Stołeczne Warszawa nie ma uprawnień strony w niniejszej sprawie. Wyrokiem z 12 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2301/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na ww. postanowienie, zaś wyrokiem z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1926/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy od ww. wyroku. Pismem z dnia 3 listopada 2020 r. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kolegium z [...] października 2000 r. Pismem z dnia 24 listopada 2020 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a to wobec niestwierdzenia by była ona obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych z art. 156 § 1 k.p.a. Podejmując to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że jedynym zarzutem, jaki został sformułowany wobec decyzji Kolegium, było skierowanie tejże decyzji do J. E. jako właściciela lokalu numer 2 w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy J. E. zmarł przed wydaniem decyzji. Jednak przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium była ocena ważności decyzji Prezydium odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium powstała konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego dawnych właścicieli w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w którym rozstrzygano o ustanowieniu bądź jego odmowie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji ani udział J. E., ani brak udziału jego następców prawnych w postępowaniu, nie miał żadnego wpływu na meritum sprawy, tj. na ocenę ważności bądź nieważności decyzji Prezydium. Dalej Kolegium wskazało, że kwestia interesu prawnego właścicieli lokali w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej jest w orzecznictwie różnie oceniana, na co powołał przykłady stosownego orzecznictwa. Fakt zaistnienia takiej rozbieżności w orzecznictwie podważa tym samym możliwość uznania, że decyzja Kolegium została wydana z rażącym, tj. oczywistym na pierwszy rzut oka, naruszeniem prawa. Krańcowo Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie ani Miasto Stołeczne Warszawa, ani żaden z pozostałych uczestników, nie wyjaśnili, jakie prawa lub obowiązki J. E. jako właściciela lokalu zostały ukształtowane decyzją Kolegium, która stwierdzała nieważność decyzji dekretowej Prezydium. Zdaniem Kolegium decyzja z 2000 r. nie miała bezpośredniego wpływu na prawa ani obowiązki zarówno J. E., jak i jego następców prawnych, a tym samym nie można mówić w niniejszej sprawie o skierowaniu decyzji do osoby zmarłej jako podstawie stwierdzenia nieważności decyzji. Właścicieli lokali należy zatem w nadzorczym postępowaniu dekretowym uznać za strony posiadające interes prawny o charakterze refleksowym. Osoby te są stronami postępowania nadzorczego nie dlatego, że decyzja nadzorcza kształtuje ich prawa lub obowiązki, lecz dlatego - jak przyjął NSA - że dysponują już tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości i nie mogą być traktowane gorzej od osoby, która dopiero się o przyznanie takiego tytułu ubiega (czyli od wnioskodawcy dekretowego, któremu odmówiono prawa własności czasowej). W konsekwencji oznaczenie w rozdzielniku adresowym zmarłego właściciela lokalu w decyzji nadzorczej nie stanowi skierowania decyzji do osoby zmarłej. Na powyższą decyzję Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] października 2000 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] listopada 1963 r. nr [...] , dotyczącej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej przy [...] w Warszawie o pow. [...] m2 nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W tym stanie rzeczy wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wobec naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji SKO w Warszawie z [...] października 2000 r. nr [...], zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, która również wydana została w trybie nadzorczym. Przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, dokonanym w trybie nieważnościowym, była decyzja tego organu z dnia [...] października 2000 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] listopada 1963 r. nr [...] , dotyczącej odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej przy [...] w W. o pow. [...] m2. Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu nieważnościowym, co do zasady, nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod kątem przesłanek nieważności decyzji. W przeciwieństwie do pozostałych trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13 wszystkie przywołane orzeczenia publik. cbosa). Kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana została [...] października 2000 r. Ww. została skierowana m.in. do J. E., właściciela lokalu nr [...], znajdującego się w budynku posadowionym przy [...]. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że J. E. zmarł w czerwcu 1999 r. W ocenie sądu, w tak zakreślonym stanie faktycznym uznać należało, że decyzja z [...] października 2000r jako skierowane do osoby zmarłej dotknięte jest wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna jak i wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jak wynika z treści art. 30 § 1 k. p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, 24 listopada 2010 r. I OSK 147/10, 9 grudnia 2011 r. I OSK 1401/11, 22 stycznia 2014 r. I OSK 708/12, [...] października 2015 r. I OSK 1342/15, 25 kwietnia 2018 roku, I OSK 1302/16). Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania ww. decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia jego podjęcia wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności, o ile oczywiście na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu nie stała w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji negatywna przesłanka nieważności, o której stanowił art. 156 § 2 in fine k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne jakie weryfikowane orzeczenie wywołało). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2000 r. wskazując na następujące kwestie: - przedmiotem oceny Kolegium w 2000 r. była jedynie ocena ważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1969 r. a więc wynik postępowania nie miał wpływu na prawa i obowiązki J. E. ani też jego następców prawnych, - istniejącą w orzecznictwie rozbieżność co do istnienie interesu prawnego po stronie właścicieli lokali w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, - skora ani Gmina ani Prokurator ani żaden z uczestników postępowania nie kwestionuje prawidłowości merytorycznej decyzji Kolegium z 2006 r., to nie można uznać, że decyzja ta nie jest do zaakceptowania jako akt wydany przez organy praworządnego państwa. Z przedstawionym wyżej stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 k.p.a. dla uzyskania legitymacji strony istotne jest, czy postępowanie dotyczy interesu prawnego, a nie czy narusza ten interes prawny. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a jedynie ocenia się legalność kwestionowanej decyzji. W postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2000 r. J. E. (właściciel lokalu nr [...] znajdującego się w budynku posadowionym na nieruchomości położonej przy [...] ) został uznany za stronę postępowania. Zatem rozważania dotyczące istniejącej w orzecznictwie rozbieżności co do istnienia interesu prawnego po stronie właścicieli lokali w postępowaniu dekretowym są nieadekwatne do realiów niniejszej sprawy. Wreszcie całkowicie niezgodne ze wskazanym wyżej orzecznictwem jest stanowisko organu o możliwej akceptacji z punktu widzenia praworządnego państwa kwestionowanej decyzji, jako naruszającej tylko normy proceduralne. Byt prawny strony w postępowaniu administracyjnym należy odróżnić od prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej ( por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 140/11). Od dawna w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się na niekonkurencyjność obu nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji, czyli trybu stwierdzenia nieważności decyzji oraz wzruszenia decyzji w następstwie wznowienia postępowania. Oba te tryby wzruszania ostatecznych decyzji nie mogą być stosowane zamiennie. Inne są przesłanki ich zastosowania i odmienne skutki. Odmawiając zatem stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia, ewentualnie nie stwierdzając by było ono wydane z naruszeniem prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienie stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej w nich ujętej, co prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie mógł jednak w ramach niniejszego postępowania uchylić decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2000 r. Zgodnie z art. 134. § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Z kolei według art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tak więc zarówno przepis art. 134 p.p.s.a. jak i art. 135 p.p.s.a. posługuje się sformułowaniem "w granicach danej sprawy". Wyjaśnić więc należy, że na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z dwiema odrębnymi, choć powiązanymi ze sobą sprawami, jedna będąca przedmiotem zaskarżenia, druga zakończona decyzją Kolegium z [...] października 2000 r. Zastosowanie przez sąd przy rozpoznawaniu sprawy przepisu art. 135 p.p.s.a. w celu zweryfikowania zgodności z prawem decyzji organu kończącej odrębne postępowania ( zakończone decyzją Kolegium z [...] października 2000 r. ) nie jest zatem dopuszczalne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p. p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku rozstrzygnięcia sprawy legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2000 r. tę ocenę respektującego.