I SA/Wa 1908/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. K. i H. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...], odcinek [...], położonej w gminie [...], obręb L., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej współwłasność K. K. i H. K. oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) warunkujące wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie wskazanej nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Postępowanie wywłaszczeniowe w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 listopada 2006 r. po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości. Jako okoliczność uzasadniającą niezwłoczne zajęcie działki nr [...], będącej własnością K. i H. K. organ wskazał fakt, iż nieruchomość ta znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi ekspresowej [...], odcinek [...] i do czerwca 2007 r. istnieje konieczność przekazania wykonawcy tego terenu w celu rozpoczęcia prac inwestycyjnych. Brak dostępu do tej nieruchomości uniemożliwia rozpoczęcie robót budowlanych zgodnie z przyjętym przez inwestora harmonogramem prac. Budowa tej drogi jest wynikiem umowy międzynarodowej zawartej pomiędzy rządami Polski i Słowacji, które wspólnie ustaliły warunki i termin oddania jej do ruchu. Zgodnie z protokołem ze spotkania ekspertów Rzeczpospolitej Polskiej i Republiki Słowackiej z dnia 20 grudnia 2006 r. i dołączonym do niego harmonogramem realizacji budowy drogi [...] budowa odcinka [...] powinna zakończyć się do połowy 2009 r. Termin ten może zostać dotrzymany jedynie wtedy, gdy najpóźniej w połowie 2007 r. nastąpi rozpoczęcie robót na tym odcinku. Organ wskazał ponadto, iż budowa przedmiotowej drogi jest finansowana w ramach pożyczki z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Zgodnie z zawartą umową pożyczki data pobrania ostatniej transzy pożyczki nie może nastąpić później niż data spłaty pierwszej raty, która została wyznaczona na dzień 20 maja 2008 r. Aby wywiązać się z warunków tej umowy w terminie w niej wskazanym konieczne jest rozpoczęcie prac na odcinku drogi [...] i [...], które warunkują wydatkowanie środków finansowych, nie narażając Polski na dodatkowe koszty wynikające z niedotrzymania terminów realizacji środków pożyczkowych. Wojewoda Śląski wskazał ponadto, że przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na fakt, iż jest to niezbędne do wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym do uzyskania pozwolenia na budowę tej drogi. Minister Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył argumentację przedstawioną przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu, wskazał, iż w niniejszym postępowaniu organ bada jedynie zaistnienie przesłanek określonych w art. 17 powołanej ustawy, natomiast kwestia ceny wykupu nieruchomości czy też konieczności nabycia części, która nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele będzie rozpatrywana w postępowaniu wywłaszczeniowym. W skardze na tą decyzję K. i H. K. wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając organom administracji naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego zastosowanie pomimo braku do tego przesłanek oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a. poprzez nierozważnie całości materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienie wniosku o wykup nieruchomości nr [...] nienadającej się do prawidłowego wykorzystania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż art. 17 ust. 1 powołanej ustawy powinien mieć zastosowanie tylko w wyjątkowych sytuacjach. Zdaniem skarżących, przestawione przez organ argumenty wskazujące na konieczność natychmiastowego zajęcia należącej do nich nieruchomości uzasadniają jedynie celowość prowadzenia tego rodzaju inwestycji, nie są natomiast wystarczające do stwierdzenia, że inwestycja ta powinna być realizowana jeszcze przed nabyciem tytułu prawnego do tego gruntu przez Skarb Państwa. W ocenie skarżących, zaciągnięcie pożyczki na budowę tej drogi, czy też istnienie międzynarodowych porozumień co do realizacji tej inwestycji nie stanowi przesłanki uzasadniającej natychmiastowe zajęcie nieruchomości. Skarżący podnieśli ponadto, że organy administracji nie odniosły się do ich wniosku o nabycie – zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy - także tej części nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 17 stycznia 2008 r. uczestnik postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działający przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowcy i Autostrad Oddział w K. wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, wskazał, iż wydanie zaskarżonej decyzji było konieczne do uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 12 czerwca 2007 r. został podpisany kontrakt na roboty budowlane w ramach kontynuacji budowy przedmiotowej drogi, a przekazanie wykonawcy placu budowy nastąpiło 21 czerwca 2007 r. Uczestnik wskazał, iż po pisemnym wezwaniu z dnia 17 lipca 2007 r. H. K. wyraziła zgodę na dysponowanie terenem przez inwestora, a K. K. wyraził taką zgodę w toku przeprowadzanych przez organ czynności egzekucyjnych w dniu 4 grudnia 2007 r. W dniu 10 grudnia 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, lecz decyzja w tej sprawie nie została jeszcze wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) w wersji obowiązującej przed nowelizacją tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 16 grudnia 2006 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu. W przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody Śląskiego o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...] wydana została w dniu [...] lipca 2004 r. na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 16 grudnia 2006 r., a zatem przepisy te mają nadal zastosowanie w tej sprawie. Omawiany przepis stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 tej ustawy decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217). Przesłankami wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości są więc: wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego odnośnie tej nieruchomości oraz zaistnienie "uzasadnionego przypadku" tj. szczególnych okoliczności, które uzasadniają zajęcie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości jeszcze przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Bezspornym jest, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Gminie [...], obręb L., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność K. K. i H. K. zostało wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 listopada 2006 r. z dniem doręczenia stronom zawiadomienia Wojewody Śląskiego o jego wszczęciu z dnia 28 grudnia 2006 r. tj. z dniem 2 stycznia 2007 r. Spór prawny w tej sprawie dotyczy natomiast zaistnienia drugiej z wymienionych przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżących tj. "uzasadnionego przypadku". Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 powołanej ustawy w tym zakresie należy mieć na uwadze cel, w jakim wprowadzono do polskiego porządku prawnego szczególne uregulowania tej ustawy dotyczące realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta wprowadza bowiem szereg instrumentów prawnych, mających na celu przyśpieszenie i uproszczenie postępowania administracyjnego w sprawach nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości niezbędnych do budowy dróg publicznych. Z drugiej jednak strony przepis ten, stanowiący podstawę do ingerencji państwa w podlegające konstytucyjnej ochronie prawo własności osób prywatnych, wprowadza wyjątek od zasady wyrażonej w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i dlatego nie może być wykładany rozszerzająco, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 871/06 (publ. Lex nr 276585). Oznacza to, że obowiązkiem organu, który w drodze decyzji udziela Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości osób prywatnych przeznaczonych na pasy drogowe, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jest przedstawienie szczegółowego uzasadnienia, iż w świetle okoliczności danej sprawy zachodzi wyjątkowa sytuacja, w której konieczne jest rozpoczęcie realizacji danej inwestycji drogowej na konkretnej nieruchomości jeszcze przed nabyciem jej własności przez Skarb Państwa. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracji obu instancji w uzasadnieniach decyzji przedstawiły racjonalne argumenty uzasadniające konieczność niezwłocznego zajęcia działki nr [...], stanowiącej współwłasność K. K. i H. K. już w czerwcu 2007 r. tj. jeszcze przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego oraz nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nieruchomość ta, położona w Gminie [...], obręb L. znajduje się w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]. Realizacja tej inwestycji jest wynikiem umowy międzynarodowej zawartej pomiędzy rządami Polski i Słowacji, które wspólnie ustaliły warunki i termin oddania jej do ruchu. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych "Harmonogramu budowy drogi [...]", dołączonego do protokołu ze spotkania ekspertów Rzeczpospolitej Polskiej i Republiki Słowackiej z dnia 20 grudnia 2006 r. wynika, iż budowa odcinka [...] powinna rozpocząć się w połowie 2007 r. i zakończyć się do połowy 2009 r. Fakt rzeczywistego rozpoczęcia realizacji tej inwestycji na wskazanym odcinku w połowie roku 2007 r. potwierdził uczestnik postępowania - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wskazując w piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2008 r., iż w dniu 12 czerwca 2007 r. został podpisany kontrakt na roboty budowlane w ramach kontynuacji budowy tej drogi na odcinku [...], a przekazanie wykonawcy placu budowy nastąpiło w dniu 21 czerwca 2007 r. Należy również zgodzić się z organem odwoławczym, iż argumentem przemawiającym za koniecznością niezwłocznego zajęcia nieruchomości skarżących jest fakt, iż na budowę tej drogi uruchomiona została pożyczka z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Inwestor dysponuje więc środkami finansowymi przeznaczonymi na ten cel i aby mogły być one wydatkowane zgodnie z umową konieczne jest rozpoczęcie w połowie roku 2007 r. prac na odcinkach drogi [...] i [...], co nie narazi Polski na dodatkowe koszty wynikające z niedotrzymania terminów realizacji tych środków. Reasumując, uznać należy, iż fakt, że zgodnie ze ściśle określonym w porozumieniach międzynarodowych harmonogramem prac budowlanych zachodzi konieczność rozpoczęcia budowy drogi [...] na odcinku [...] w połowie 2007 r. i przekazania w tym terminie terenu w granicach pasa drogowego, w których znajduje się działka skarżących wykonawcy tych robót, a także konieczność realizacji zgodnie z umową środków pożyczkowych z Europejskiego Banku Inwestycyjnego przeznaczonych na budowę tej drogi uzasadnia wydanie przez organ zezwolenia na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości jeszcze przed przejściem jej własności na Skarb Państwa oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organy administracji zasadnie zatem przyjęły, iż w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, zaistnienie którego uprawnia je do ingerencji w prawo własności nieruchomości należącej do H. K. i K. K. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących odmowy wykupu przez Skarb Państwa działki nr [...], która – w ocenie skarżących - z uwagi na wywłaszczenie działki nr [...] nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, wskazać należy, iż zarzuty te mogą być podnoszone przez strony wyłącznie w toku postępowania wywłaszczeniowego. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd w tej sprawie postępowania administracyjnego jest bowiem wyłącznie kwestia konieczności niezwłocznego zajęcia pod budowę drogi nieruchomości skarżących nr [...], w stosunku do której już zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.