I SA/Wa 1915/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Emilia Lewandowska Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [..] września 2009 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. własności nieruchomości położonej w Gminie B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organy I, jak i II instancji ustaliły następujący stan faktyczny i prawny. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. własności wyżej opisanej nieruchomości. Wskutek odwołania złożonego przez Wójta Gminy B., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zarzucając organowi I instancji zbadanie sprawy w stopniu niewystarczającym odnośnie kwestii władztwa i zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. W. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2005 r. sygn. akt. I SA/Wa 1129/04 skargę tę oddalił. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. powtórnie odmówił stwierdzenia nabycia przedmiotowej nieruchomości przez gminę. Wskutek odwołania wniesionego przez Wójta Gminy B. Minister Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał prawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podnosząc, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do wydania orzeczenia w sprawie. Decyzja ta ponownie została zaskarżona przez J. W. i wyrokiem z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 129/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, że organ I instancji winien bezsprzeczne ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład drogi publicznej oraz czy droga zlokalizowana na przedmiotowej nieruchomości odpowiada drodze o nazwie [...]. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli J. i Z. W. na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej, a na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. stał się nim J. W. syn J. i Z. Wojewoda [...] wskazał, że pierwotnie Wójt Gminy B. wystąpił o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną tj. drogę o nazwie [...] wykazaną poz. [...] załącznika nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 1986 r. w sprawie zaopiniowania przebiegu dróg gminnych w Gminie S. ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. jako droga długości [...] m i szerokości [...] m o łącznej powierzchni [...]. Wskutek zarzutów podniesionych przez J. W. dotyczących parametrów drogi, Wójt Gminy B. w piśmie z dnia 30 stycznia 2004 r. stwierdził, że wnioskowane działki zajęte są pod drogę wykazaną w w/w załączniku do uchwały pod poz. [...] o nazwie [...], o następujących parametrach: długość [...], powierzchnia [...], o szerokości [...] a nie pod drogę [...], jak wcześniej wskazywał. Wojewoda wskazał, że droga nr [...] o nazwie [...] w K. została zaliczona do kategorii dróg gminnych Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r.), natomiast przebieg dróg gminnych zaopiniowany został na podstawie wcześniej powołanej uchwały z dnia [...] grudnia 1986 r. Organ I instancji stwierdził, iż wymienione uchwały nie precyzują przebiegu ulic i nie posiadają załączników graficznych. Wnioskodawca nie dysponuje również metryką drogi. Z przedłożonych zaś do akt sprawy fragmentów map zasadniczych Gminy B. oraz mapy ewidencyjnej wynika, że droga na odcinku przedmiotowych działek nie posiada linii rozgraniczających. W oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wójt Gminy B. stwierdził, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowiła drogę o nazwie zwyczajowo przyjętej [...] długości [...], o [...] nawierzchni, co zostało potwierdzone przez sołtysa wsi K. w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2006 r. uzupełnionym w dniu [...] kwietnia 2008 r. Organ wojewódzki zaznaczył, że J. W. w toku postępowania podniósł, iż droga zlokalizowana na terenie jego działek nie ma statusu drogi publicznej lecz stanowi dojazd do pól. Twierdził również, iż droga [...] jest obecną ulicą [...]. Wojewoda zaznaczył, że w załączniku nr [...] do powołanej uchwały przy drodze o nazwie [...] dopisano odręcznie nazwę [...]. W związku z powyższymi rozbieżnościami Wojewoda przeprowadził rozprawę administracyjną z wizją na gruncie, w trakcie której stwierdzono, że przedmiotowe działki urządzone są jako droga polna, utwardzona odpadami budowlanymi, częściowo pokryte trawą. Po dokonaniu pomiaru stwierdzono, że łącznie mają one długość ok.[...] i szerokości ok. [...] – z czego pas jezdny – ok. [...]. Sporna droga charakteryzuje się powyższym opisem na odcinku [...]. W dalszej części zaś stanowi drogę gruntową, [...], stanowiącą [...]. Organ wojewódzki podniósł ponadto, iż drodze, w skład której wchodzą przedmiotowe działki uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2002 r. nadano nazwę ul. [...], która została jednak zniesiona wskutek wniosku J. W. Wojewoda stwierdził, iż w uchwale tej nie stwierdzono, jakim drogom według poprzedniego nazewnictwa odpowiadają nowonazwane drogi. Zarządca drogi nie przedstawił zaś żadnego dokumentu, który potwierdziłby, że ul. [...] jest tożsama z drogą [...]. Wobec powyższego organ wojewódzki uznał, że odręczny dopisek nie może stanowić dowodu na to, że ul. [...] odpowiadała drodze o nazwie [...]. Ponadto Wojewoda zauważył, iż w trakcie rozprawy J. W. i sołtys wsi K.– [...] oświadczyli, że w 1986 r., a więc w czasie gdy podjęta została uchwała opiniująca przebieg dróg gminnych sporna droga nie była [...]. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że skoro sporna droga nie była [...] w 1986 r., to wykazana w załączniku do uchwały z 1986 r. pod poz. [...] – droga o nazwie [...] – [...], nie mogła jej dotyczyć. Stwierdził ponadto, że faktyczne parametry drogi na odcinku, na którym jest przejezdna tj. na długości [...] (pow. ok. [...], szer. ok. [...]), nie odpowiadają parametrom drogi [...] wykazanym w załączniku do powołanej wyżej uchwały tj. długość – [...], powierzchnia [...], szerokość [...]. Wojewoda uznał więc, że skoro przywołane w uchwale parametry drogi [...] są niezgodne z parametrami spornej drogi, nie może ona zostać uznana za drogę o nazwie [...]. W trakcie postępowania dokonano pomiaru obecnej ulicy [...] i okazało się, że droga ta ma długość ok. [...], szerokość ok. [...] i powierzchnia ok. [...], a więc parametry drogi [...] odpowiadają parametrom obecnej ulicy [...]. Zlokalizowana ona jest zaś w ten sposób, że rozpoczyna się przy nieruchomości [...] i kończy przy nieruchomości [...]. Ostatecznie organ I instancji uznał, że jego rolą nie jest ustalenie gdzie przebiegają drogi w gminie, lecz ustalenie, czy wnioskowana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną i czy spełniała przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie szczególnie istotna jest kwestia ustalenia zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną istniejącą w dniu 31 grudnia 1998 r., a zatem drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Wojewoda jednocześnie stwierdził, iż sporna droga, bez względu na to, czy ustalono jej nazwę, czy też nie, nie posiadała w dniu 31 grudnia 1998 r. i nie posiada nadal znamion drogi publicznej, bowiem nie spełnia wymogów dróg publicznych określonych przepisami prawa, jest nieprzejezdna, a w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była urządzoną drogą, ponieważ stanowiła drogę polną. Organ I instancji stwierdził również, że nie została spełniona przesłanka władania nieruchomością przez gminę w dniu 31 grudnia 1998 r. Droga została urządzona przez jej właścicieli. Przy spornej drodze nie znajduje się żadne oświetlenie uliczne, a fakt odśnieżania jako jedyny, nie może w ocenie organu stanowić przesłanki do stwierdzenia władztwa nad nieruchomością. Zdaniem Wojewody nieruchomości drogowe pozostające we władaniu gminy, w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. to takie nieruchomości, względem których przed dniem 31 grudnia 1998 r. gmina dokonywała czynności faktycznych, zmierzających do ich utrzymania w należytym stanie technicznym, w szczególności poprzez podejmowanie działań dotyczących budowy, modernizacji, utrzymania lub ochrony drogi. W przedmiotowej sprawie tak rozumianego władztwa nie stwierdzono. Reasumując Wojewoda [...] uznał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie wchodziła w skład drogi publicznej oraz nie pozostawała we władaniu Gminy B., w związku z czym odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę B., decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Wskutek odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez Wójta Gminy B. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia uznając, iż stanowisko organu wojewódzkiego co do przebiegu dróg nie jest prawidłowe, gdyż organ ten ograniczył się do zebrania stosownych dokumentów obrazujących położenie i numer drogi [...] od Gminy B. Minister podniósł, że akta sprawy nie zawierają dokumentów, wskazujących na to, aby w szczególności w archiwach urzędów miast S. i B., względnie w stosownych archiwach państwowych zbadano, czy istnieją niezbędne dokumenty co do lokalizacji drogi [...]. Nie zbadano też, jakie dokumenty zostały zgromadzone i stanowiły podstawę do wydania uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1987 r. Minister zarzucił również organowi wojewódzkiemu, że nie zbadał kwestii odświeżania, poprzez jego udokumentowanie (kto, kiedy itp.) Również w aspekcie władztwa nie została zbadana kwestia istniejącej na przedmiotowej nieruchomości [...]. Reasumując Minister Infrastruktury uznał, że sprawa została rozpoznana na podstawie niepełnego materiału dowodowego a jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznej części (art. 138 § 2 Kpa). Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. W. podnosząc, że zarzut Ministra Infrastruktury dotyczący zgromadzenia przez organ I instancji niepełnego materiału dowodowego jest nieuzasadniony, a Gmina B. nie jest w stanie przedstawić żadnych innych dokumentów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie przesądza rozstrzygnięcia, a fakt, że Gmina B. nie posiada wszystkich dokumentów nie zwalnia organu wojewódzkiego od działań przewidzianych w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Minister Infrastruktury - uchylając decyzję organu I instancji – wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję z całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do treści art. 136 Kpa organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Postępowanie takie jest obowiązkiem organu wówczas, gdy usuniecie wątpliwości, jakie nasuwają się w toku postępowania odwoławczego, mieści się w zakresie dostępnych organowi środków. Może również zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zaś wyjątkiem od powyższej zasady. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć bowiem charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, LEX Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r. IV SA 1496/02, Mon. Prawn. 2004/2/60/). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2009 r. przekroczył uprawnienia przyznane mu przepisem art. 138 § 2 Kpa, ponieważ przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które nakazał w decyzji kasacyjnej jest możliwe do przeprowadzenia w ramach postępowania odwoławczego. Przy czym zaznaczyć należy, że organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach administracyjnych sprawy. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu zn. w sytuacji, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 Kpa tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Wobec czego jeśli organ odwoławczy kieruje sprawą do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne. Ponadto organ odwoławczy musi mieć na względzie, że skarżący zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 Kpa ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że organ II instancji nie tylko rozpatruje odwołanie, ale bada sprawę od nowa, ocenia zebrany materiał dowodowy i wyciąga na jego podstawie wnioski. Istotą tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygniecie tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Argument przeciwko kasacyjnemu orzekaniu można również wywieść z zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie Minister kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zbadanie czy istnieją w archiwach urzędów miast S. i B. lub archiwach państwowych niezbędne dokumenty co do lokalizacji drogi [...], jak również zbadanie jakie dokumenty zostały zgromadzone i stanowiły podstawę do wydania uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1987 r. Minister ponadto zarzucił organowi I instancji ustalenie nie wykonywania przez gminę władztwa nad przedmiotową nieruchomością bez zbadania dokumentów dotyczących odśnieżania spornej drogi, czy też usytuowania na niej [...]. Jednakże zauważyć należy, że nie są to okoliczności wymagające ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, a jedynie wymagające prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, ewentualnie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art.136 Kpa. Sąd nie podziela również stanowiska Ministra, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 129/07, gdyż uzupełnił on postępowanie dowodowe zgodnie z zaleceniami Sądu. Reasumując, rozpoznając ponownie sprawę Minister rozpatrzy merytorycznie odwołanie Gminy B. zgodnie z zasadami postępowania odwoławczego i dokona oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. narusza art. 138 § 2 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.