I SA/Wa 1916/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie WSA Elżbieta Lenart /spr./ WSA Gabriela Nowak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Dauter po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] , po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. znak [...] dotyczącej uwłaszczenia Zakładu Energetycznego [...] działką nr [...] położoną w L. przy ul. [...] - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu przedstawiono, co następuje: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) decyzją z dnia [...] października 1997 r. znak [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyczny [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ul. [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawnych Nr [...], zaewidencjonowanej w składnicy geodezyjnej w dniu [...] grudnia 1996 r. jako działka nr [...] o pow. [...] m², dla której w Sądzie Rejonowym w L . [...] Wydział Ksiąg Wieczystych urządzona jest księga wieczysta Nr [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności stacji [...] nr [...] znajdującej się na tym gruncie. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent Miasta L. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując na art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 kpa. Powoływał się również na to, że Wojewoda L. – na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191 ze zm.) - decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności w/w nieruchomości. Fakt wydania decyzji komunalizacyjnej wskazuje na niewłaściwość organu do wydania decyzji uwłaszczeniowej. W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...]. Minister uznał, że wojewoda był właściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] października 1997 r., gdyż w dacie wydania tejże decyzji właścicielem nieruchomości wpisanym do księgi wieczystej był Skarb Państwa. Wobec tego nie można stwierdzić, aby wówczas istniały jakiekolwiek przesłanki, że gmina Miasto L. mogłaby rościć sobie prawo do tej nieruchomości. Poza tym Gmina uzyskała tytuł prawny do nieruchomości dopiero wskutek uprawomocnienia się decyzji komunalizacyjnej, a wiec w 2005 r. Zatem, nie można organowi wydającemu decyzję uwłaszczeniową zarzucić, iż w 1997 r. wydał decyzję niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Minister uznał też, że przedmiotowa decyzja jest prawidłowa w aspekcie uregulowania zawartego w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, gdyż uwłaszczonemu zakładowi służyło prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta L. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister w całości potwierdził swoją wcześniejszą argumentację. Stwierdził, że działka wymieniona w zaskarżonej decyzji uwłaszczeniowej stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Miasta L., na co wskazuje znajdująca się w aktach ostateczna decyzja Wojewody L. z dnia [...] września 2005 r. stwierdzająca fakt komunalizacji z mocy prawa. Zdaniem Ministra powyższa sytuacja mogłaby wskazywać, iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy uwłaszczenia, mając na uwadze art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., byłby zarząd gminy. Jednakże decyzja uwłaszczeniowa była wydana w 1997 r., a wówczas nie było jeszcze decyzji komunalizacyjnej i nie toczyła się sprawa o komunalizację. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazano na odmienne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych w kwestii właściwości organu, przy takim samym stanie prawnym jak w niniejszej sprawie. W konsekwencji wskazano też na konieczność uwzględnienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w postanowieniu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 6/01. Sąd wskazał tam, iż wojewoda nie może uznać się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy uwłaszczeniowej toczącej w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), jeżeli nie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia praw w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.Nr32,poz.191 ze zm.). Powołany art. 200 ust. 1 zastąpił poprzednio obowiązujący przepis art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. dotyczący kwestii uwłaszczenia państwowych osób prawnych. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa działka była własnością Skarbu Państwa, mając zaś na uwadze w/w postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r. nie można twierdzić, iż w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowych organ wojewódzki był organem niewłaściwym do rozpatrzenia wniosków uwłaszczeniowych, na co wskazano także w zaskarżonej decyzji. Ponadto istniało prawo zarządu do gruntu na rzecz Zakładu Energetycznego [...] w L., który aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1993 r. został przekształcony w jednoosobową Spółkę Akcyjną Skarbu Państwa pod nazwą [...] Zakład Energetyczny S.A. Na prawo zarządu wskazuje istniejąca w obiegu prawnym decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] nr [...], z dnia [...] października1988 r. o ustaleniu nowych opłat za zarząd - tym samym spełnione były przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Dodać należy, iż inne są przesłanki do dokumentowania prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r., a inne na dzień 5 grudnia 1990 r., co pomija Prezydent Miasta L. Skoro istniała i nadal istnieje w/w decyzja z dnia [...] października1988 r., to wywołuje ona określone skutki prawne co do prawa zarządu. Wobec nie stwierdzenia innych okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, Minister uznał, że brak było podstaw do zmiany stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...] działający w imieniu Gminy Miasto [...]. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa zarzucając, że obie decyzje naruszają wskazane w skardze przepisy prawa. Strona skarżąca wskazywała, że Minister nie uwzględnił jej zastrzeżeń dotyczących braku prawa zarządu dla uwłaszczonego Zakładu Energetycznego [...] w L., które zgłoszone zostały we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i oparł się na aktach sprawy. Zakłady Energetyczne tylko użytkowały grunt, nie legitymując się do niego żadnym tytułem prawnym. Wskazana przez organ decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] nr [...], z dnia [...] października 1988 r. o ustaleniu nowych opłat za zarząd nie zawiera żadnej wzmianki dotyczącej potwierdzenia tego faktu. Z powołanego przez organ nadzoru postanowienia 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 6/01 wynika, że Wojewoda miał obowiązek wszcząć postępowanie uwłaszczeniowe, a następnie je zawiesić do czasu rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji przedmiotowych gruntów, co pominięto w zaskarżonej decyzji. Komunalizację gruntu potwierdzono ostateczną decyzją, z czego wynika, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do podjęcia decyzji uwłaszczeniowej. Za takim stanowiskiem przemawia także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, w którym stwierdzono, że w przypadku nabycia nieruchomości przez gminy na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej nie ma podstaw do kwestionowania statutu właściciela gruntu, nawet mimo braku odpowiedniej decyzji wojewody. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Natomiast jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, Nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga jest nieuzasadniona. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. i [...] października 2006 r. dotyczących uwłaszczenia Zakładu Energetycznego [...] w L. wskazaną w decyzjach nieruchomością, nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze w pierwszej kolejności rozważyć należy, czy zasadnie Prezydent Miasta L. kwestionuje odmowę stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 1 kpa ( naruszenie przepisów o właściwości). Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 19 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Jednakże właściwość ta musi istnieć w dacie wydania decyzji. Przypomnieć trzeba, że decyzja uwłaszczeniowa wydana była przez Wojewodę [...] w dniu [...] października 1997 r. Nie toczyło się jeszcze wówczas postępowanie komunalizacyjne na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Decyzja stwierdzająca, że przedmiotowa działka Skarbu Państwa stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy [...] wydana została dopiero w dniu [...] września 2005 r. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w oparciu o który Wojewoda [...] wydał kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję stanowił, że decyzje w sprawie uwłaszczenia wydaje wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W dacie wydania przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowej właścicielem nieruchomości wpisanym do księgi wieczystej był Skarb Państwa i w tej sytuacji Minister Budownictwa zasadnie uznał, że brak jest podstaw by twierdzić, że naruszone zostały przepisy o właściwości. Wprawdzie późniejsza decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza nabycie własności przez Gminę z mocy prawa z datą wejścia w życie tej ustawy, ale zawiera ona również pewien element konstytutywny. Gmina może dysponować mieniem komunalnym dopiero wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna. Do tego czasu gmina nie jest uprawniona do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji, a tym samym zarząd gminy nie może uznać się właściwym do rozpoznania sprawy o uwłaszczenie (por. postanowienie 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 6/01 - ONSA 2002/3/94). Decyzja Wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja taka powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie mienia komunalnego stanowi uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny - gmina staje się następcą Skarbu Państwa (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lutego 2004 r., sygn. akt II CK 404/02, LEX nr 157282, w którym powołał się na wcześniejsze analogiczne orzeczenia Sądu Najwyższego dotyczące tej kwestii, przede wszystkim uchwałę z dnia 29 lipca 1993 r. III CZP 64/93, OSN 1993/12/209 i uchwałę z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 94/94, OSNC 1995/1/9). Wobec powyższego należy uznać, że zasadnie Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1 kpa. Podobny pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził m.in. w wyroku z dnia 14 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 127/05 oraz w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1193/06. Za uzasadnioną należy również uznać odmowę stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim trzeba wyraźnie stwierdzić, że inne są przesłanki udokumentowania prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r., a inne na dzień 5 grudnia 1990 r. Jedną z podstaw, która umożliwia stwierdzenie prawa zarządu nieruchomością w celach uwłaszczeniowych jest przepis § 4 pkt. 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. ( DZ. U. Nr 23 poz.97), który stanowi: "stwierdzenie prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie (...) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością". W niniejszej sprawie została wydana przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...]decyzja nr [...], z dnia [...] października1988 r. o ustaleniu nowych opłat za zarząd i dopóki znajduje się ona w obrocie prawnym, to nie może być skutecznie podważane udokumentowanie prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r., którego konsekwencją było wydanie - kwestionowanej przez Prezydenta Miasta L. - decyzji uwłaszczeniowej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku. .