I SA/Wa 1918/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. U. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz J. U. za prawo własności działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. i zobowiązującą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi dla inwestycji [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Decyzja ta objęła m. in. przedmiotową nieruchomość. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję w zakresie w jakim zatwierdzała projekt podział kilku nieruchomości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję w mocy. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz byłego właściciela – J. U., odszkodowanie za działkę nr [...], a także termin do jego wypłaty. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie ze sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego A. I., wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł i w takiej też wysokości ustalono odszkodowanie. Po rozpatrzeniu odwołania właściciela nieruchomości, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2010 r. ww. grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Autor operatu ustalił, że nieruchomość na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej stanowiła grunt niezabudowany. Kształt działki jest wydłużony, zaś powierzchnia wyrównana. Obecnie działka nie jest użytkowana, a w jej otoczeniu brak jest nieruchomości mogących utrudniać wykorzystanie. Ponadto w operacie wskazano, że w dokumentach planowania przestrzennego teren wycenianych działek oznaczono jako tereny komunikacji. Mając powyższe na uwadze analizie poddano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, położonymi w pobliżu przedmiotu wyceny, na terenie powiatu, w którym się znajduje. Ceny badane były w okresie od stycznia 2009 r. do dnia wyceny. Na podstawie zanotowanych transakcji na obszarze rynku lokalnego, ceny wahały się od około [...] zł do [...] zł za 1m2 gruntu. Rzeczoznawca określił przy tym cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości na badanym rynku. Cechom tym przypisano wagi adekwatne do wpływu wywieranego na ceny w obrocie rynkowym. Biegły zaliczył do nich: dostępność (waga 20%), lokalizacja (waga 25%), przeznaczenie (waga 25%) i stan (waga 25%). Do ostatecznej analizy przyjęto zbiór 14 transakcji nieruchomościami drogowymi, gdzie średnia cena 1m2 wyniosła [...] zł, która następnie została skorygowana współczynnikiem 0,522 uwzględniającym cechy rynkowe. Ostatecznie wartość 1m2 gruntu została oszacowana na kwotę [...] zł. Minister wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. zobowiązano rzeczoznawcę majątkowego do wyjaśnienia, czy stan przedmiotu wyceny nie uległ zmianie od dnia [...] stycznia 2009 r., tj. od dnia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, do dnia [...] listopada 2009 r., na który przyjęto stan ww. nieruchomości w operacie szacunkowym. W odpowiedzi biegły wyjaśnił, że stan gruntu jest niezmienny od kilku lat i brak na nim nasadzeń roślinnych wieloletnich. Ponadto zarówno listopad, jak i styczeń są miesiącami zimowymi, w których zasadniczo nie są prowadzone uprawy rolne. Dlatego też stan przedmiotu wyceny był identyczny zarówno w dniu [...] listopada 2009 r., jak i [...] stycznia 2009 r. Tym samym w ocenie organu operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., powoływane dalej jako "rozporządzenie"). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powierzchni działki, za którą zostało przyznane odszkodowanie, Minister wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm., powoływana dalej jako "specustawa"), decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające terenu ustalone ww. decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie z załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu lokalizacji obwodnicy miasta L., zawierającego wykaz zmian gruntowych wynika, iż powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha i za taki obszar przyznane zostało odszkodowanie. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. U. W uzasadnieniu skargi podniósł, że budowana [...] dzieli dotychczasową nieruchomość skarżącego na dwie odrębne działki nr [...] i [...], przy czym druga z wymienionych działek o pow. [...] a, pozbawiona została dostępu do drogi publicznej. W związku z tym, zdaniem skarżącego, jedynym sposobem rozwiązania zaistniałej sytuacji jest wykup działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz J. U. za prawo własności działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L., przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Zaskarżona decyzja dotyczy zatem ustalenia odszkodowania w oparciu o przepis art. 18 specustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 ust. 2 ugn, zgodnie z którym dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 1 i 3 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Stosownie znów do treści art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zasady określenia wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Materialnoprawne przesłanki określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogę reguluje natomiast § 36 tego rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że opinia rzeczoznawcy majątkowego A. I. z dnia [...] września 2010 r. została sporządzona w oparciu o § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a do wyceny przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Korzystając z podejścia porównawczego, rzeczoznawca z rynku lokalnego powinien wybrać nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i ceny tych nieruchomości. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość (art. 4 pkt 16 ugn). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy do wyceny wybrał czternaście nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji (cztery w miejscowości W., osiem w mieście L., jedną w B. oraz jedną w miejscowości G.) - załącznik [...] operatu. Powyższe nieruchomości znajdują się w przedziale obszarowym od [...] m2 do [...] m2, przy czym trzynaście z nich ma powierzchnię mniejszą niż [...] m2. Skoro zatem nieruchomość objęta wyceną wynosiła [...] m2, to uznanie przez rzeczoznawcę za nieruchomości podobne, nieruchomości tak zróżnicowane obszarowo, budzi zastrzeżenia Sądu. W tym miejscu wskazać należy, że zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Jak każdy jednak dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami kpa (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak mimo wszystko dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 802/07). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy uchybiły temu obowiązkowi i nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, na podstawie jakich przesłanek biegły uznał trzynaście nieruchomości o powierzchni mniejszej niż [...] m2, za nieruchomości podobne do wycenianej o pow. [...] m2. Niewątpliwie o podobieństwie wskazanych w operacie nieruchomości z nieruchomością wycenianą świadczy ich lokalizacja i przeznaczenie, nie mniej jednak, zdaniem Sądu, istotną przesłanką wpływającą na wartość nieruchomości jest również jej wielkość, czyli "inna cecha", o której mowa w art. w art. 4 pkt 16 ugn. Tym samym uznać należało, że nie została w sprawie w sposób dostateczny wyjaśniona kwestia dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne trzynastu nieruchomości o powierzchni od [...] m2 do [...] m2, z nieruchomością o pow. [...] m2, która podlegała wycenie. Tej nieprawidłowości w operacie nie dostrzegły organy obu instancji i uznały go za zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, przyjmując go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, iż żądanie skarżącego co do nabycia części pozostałej nieruchomości na podstawie art. 13 ust. 3 specustawy ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. organy naruszyły przepisy art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn oraz art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 i 120 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.