I SA/Wa 1920/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do bieżących potrzeb bytowych, zakup żywności, środków czystości, leków, odzieży, obuwia, karty miejskiej, na remont pokoju poprzez pomalowanie i naprawę instalacji elektrycznej. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. P. S. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej [...][...] o przyznanie pomocy m. in.: w formie zasiłku celowego na wskazane wyżej cele. Wnioskodawca opisał swoją trudną sytuację życiową, w tym finansową, oraz problemy zdrowotne. Podniósł, że z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia [...] maja do dnia [...] czerwca 2015 r., w miesiącu czerwcu otrzymał wynagrodzenie tylko w wysokości [...] zł, z którego nie będzie w stanie utrzymać się w najbliższym miesiącu. Jednocześnie wniósł do organu o wyłączenie od udziału w jego sprawie czterech wskazanych przez niego pracowników tego organu. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] postanowił (w puncie pierwszym decyzji), na podstawie art. 62 k.p.a., połączyć wnioski i prowadzić jedno postępowanie w sprawie zasiłku celowego oraz orzekł (w punkcie drugim decyzji) o odmowie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do bieżących potrzeb bytowych, zakup żywności, środków czystości, leków, odzieży, obuwia, karty miejskiej, na remont pokoju poprzez pomalowanie i naprawę instalacji elektrycznej. Organ pierwszej instancji uznał, że P. S. nie spełnia przesłanek ustawowych pozwalających na przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Ponadto stwierdził, że przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że nie przysługuje jej już wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje bowiem wprost art. 41 u.p.s., jednakże przesłanką warunkującą przyznanie takiej pomocy jest znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej, a taka zdaniem organu pierwszej instancji nie występuje. Od powyższej decyzji Prezydenta W. odwołanie wniósł P. S. kwestionując rozstrzygnięcie oraz zarzucając, że decyzja nie zawiera elementów, o których mowa w art. 107 k.p.a. Ponadto, strona wskazała na naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 8, 9 i 11 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. a także naruszenie art. 24 k.p.a. wyjaśniając, że nie został rozpatrzony jej wniosek o wyłączenie pracowników. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163, zwana dalej jako: "u.p.s.") wskazuje w art. 8 ust. 1, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej); 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł (tzw. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie). Z kolei, w myśl art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2 u.p.s.). Kolegium podniosło także, że osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3 u.p.s.). Zasiłek celowy może być przyznany również w formie biletu kredytowanego (ust. 4 u.p.s.). Natomiast na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] lipca 2015 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w celu ustalenia sytuacji majątkowej P. S. Organ pierwszej instancji ustalił, że P. S. mieszka w Dzielnicy [...][...], z zamiarem pobytu stałego. Wynajmuje bez pisemnej umowy jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki, za który miesięczny czynsz ze wszystkimi opłatami wynosi [...] zł. P. S. ma mamę, która zamieszkuje w miejscowości [...] k. [...], jednak nie pomaga mu ona finansowo, lecz sama pracuje dorywczo i korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto z akt sprawy wynika, że wynagrodzenie z tytułu pracy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przez P. S., zgodnie z jego oświadczeniem złożonym w dniu [...] lipca 2015 r. wynosiło w czerwcu 2015 r. - miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku - [...] zł netto i nie było obciążone egzekucją. Ponadto strona oświadczyła, że zwolniła się z pracy u dotychczasowego pracodawcy [...] z o.o. i od [...] lipca 2015 r. pracuje w [...] S.A. a pierwsze wynagrodzenie otrzyma [...] sierpnia 2015 r. Z dokumentacji medycznej, przedłożonej przez P. S. wynika, że od marca 2014 r. do czerwca 2015 r. odbył [...] wizyty u lekarza psychiatry w sierpniu 2014 r., w maju 2015 r. i w czerwcu 2015 r. Z adnotacji lekarza psychiatry wynika, że w czerwcu P. S. zgłosił się do lekarza w celu przedłużenia zwolnienia lekarskiego, jednakże lekarz wyjaśnił, że w obecnym stanie nie ma wskazań do przedłużenia mu zasiłku chorobowego. Ponadto wnioskodawca odbył liczne wizyty u lekarza internisty oraz lekarza medycyny pracy, który wystawił zaświadczenie o zdolności do pracy do [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy podniósł, że załatwiając sprawę dotyczącą przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ powinien kierować oceną czy w danym stanie faktycznym sprawy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które wyraźnie odbiegają od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Zdaniem Kolegium, na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, brak jest takich szczególnych okoliczności. Sytuacja skarżącego, jakkolwiek trudna, nie wynika z nadzwyczajnych zdarzeń o charakterze losowym. Ponadto, organ pomocy społecznej każdorazowo ocenia wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, mając na uwadze nie tylko okoliczności leżące po stronie wnioskodawcy, lecz również środki finansowe, jakimi ośrodek dysponuje. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że sytuacja w jakiej znajduje się wnioskodawca nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym o jakim mowa w treści przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. Tym samym, Kolegium nie podzieliło zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się co do naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne kwestionowanej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W ocenie Kolegium, także podnoszony zarzut naruszenia art. 62 k.p.a. nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 62 k.p.a. wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie dotyczące kilku potrzeb skarżącego wskazanych we wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł P. S. domagając się jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności. Skarżący nie podzielił stanowiska organów administracji, zarzucając im naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 24 k.p.a. podnosząc, że przed rozstrzygnięciem sprawy złożył wniosek o wyłączenie pracowników organu Kolegium od udziału w sprawie, którego organ nie rozpoznał. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. stanowi m. in. art. 8 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm. dalej: u.p.s.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Według zaś ust. 3 tego przepisu: za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (...). Z kolei, zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ponadto zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego (ust. 4). Przyznanie pomocy na podstawie ww. przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. W przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że nie przysługuje jej już wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje bowiem wprost art. 41 u.p.s., zgodnie z którym osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. Zgodnie zaś z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem "szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11). Z kolei w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "niewątpliwie długotrwałe i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, w tym na żywność i opał, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności.". W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekraczał kwotę wskazaną w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. P. S. otrzymał bowiem w miesiącu czerwcu kwotę [...] zł, wynagrodzenie nie było obciążone egzekucją komorniczą. Z oświadczenia skarżącego wynika, że od dnia [...] lipca 2015 r. podjął zatrudnienie w firmie [...] S.A., zaś pierwsze wynagrodzenie otrzyma w dniu [...] sierpnia 2015 r. Jednocześnie z dołączonej dokumentacji medycznej nie wynika aby skarżący był osobą długotrwale chorą czy niepełnosprawną - zaświadczenie z dnia [...] marca 2015 r. - badanie w celach medycyny pracy, a także bezrobotną. W dniu [...] czerwca 2015 r. podczas wizyty lekarskiej lekarz psychiatra wyraźnie stwierdził, że nie ma "aktualnie wskazań medycznych do przedłużania zasiłku chorobowego". P. S. jest osobą młodą (urodzoną w marcu 1987 r.), w wieku aktywności zawodowej i nie posiadającą orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji Prezydent [...] prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącego o udzielenie pomocy finansowej na wskazane przez niego cele w oparciu o kryterium określone w powołanym art. 41 u.p.s. Z treści tego przepisu wynika jednak, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w indywidualnej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Wydana na tej podstawie decyzja musi zostać poprzedzona zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie zostać należycie uzasadniona, a organy obowiązane są dokonać oceny, czy zgłoszona potrzeba uzasadniona jest "szczególnymi okolicznościami", do których powyższy przepis nawiązuje. Kierując się tymi zasadami, po przeanalizowaniu sytuacji osobistej, zdrowotnej i finansowej skarżącego, organy administracji słusznie stwierdziły, że strona nie spełnia kryterium pomocy w formie zasiłku specjalnego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Tym samym, odmówiły skarżącemu pomocy finansowej. Bez wątpienia bowiem konieczność przyznania pomocy na dofinansowanie do bieżących potrzeb bytowych, zakup żywności, środków czystości, leków, odzieży, obuwia, karty miejskiej, na remont pokoju poprzez pomalowanie i naprawę instalacji elektryczne – nie może być uznana za szczególnie kwalifikowany przypadek uzasadniający udzielenie skarżącemu zasiłku celowego specjalnego. Nie jest to bowiem ten rodzaj wydatków, które powstały w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia. Ponadto, co istotne - przyznanie zasiłku celowego specjalnego mieści się w granicach uznania administracyjnego, a nie ustawowego obowiązku organu, a rolą Sądu jest jedynie ocena - w oparciu o materiał dokumentacyjny sprawy - czy organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co zdaniem Sądu nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Tak więc okoliczność, że skarżący przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, a jednocześnie trudna sytuacja materialna i życiowa nie kwalifikuje go do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy, zasadnie doprowadziły organy do odmówienia żądania w zakresie przyznania specjalnej pomocy finansowej. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 24 k.p.a. Zgodnie z § 3 tego przepisu "Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 tego przepisu, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". W niniejszej sprawie wniosek taki został złożony przez P. S. do Ośrodka Pomocy Społecznej [...][...] w dniu [...] lipca 2015 r. przy wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Skarżący wnioskował o wyłączenie od udziału w jego sprawie: M. M., K. K., M. L., E. M.. Wprawdzie z akt sprawy jak i decyzji organu pierwszej instancji nie wynika w jaki sposób Prezydent ustosunkował się do tego wniosku, jednakże co istotne w sprawie (a wynika to z akt) żadna z tych osób nie brała udziału w rozpoznawaniu wniosku P. S. z dnia [...] lipca 2015 r. Osoby te nie były także członkami składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydającego zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.