I SA/Wa 1920/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/Komisja/KKU) decyzją z [...] września 2017 roku Nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako kpa) uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 roku Nr [...] i stwierdziła nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] uregulowane w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nabycia przez Miasto [...] prawa własności w/w nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Miasto [...] ww nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] pismem z dnia [...] września 2013 r. wniósł Prezydent Miasta [...] Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej pismem z dnia [...] września 2015 r. złożył Prezydent Miasta [...]. Następnie wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1747/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, w konsekwencji Komisja wydała decyzję z dnia [...] września 2017 r. nr [...], którą uchyliła w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. i stwierdziła, że Miasto [...] nabyło nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż zgromadzona dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa. Potwierdzają to wpisy w księdze wieczystej dokonane na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] września 1950 r. oraz zaświadczenia z dnia [...] października 1952 r. oraz pozostałe dokumenty, według których właścicielem tych działek był Skarb Państwa a zarządcą (władającym) [...] (archiwalny wypis z rejestru gruntów - stan na 27 maja 1990 r, wypis z rejestru gruntów działki [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.). Mając na uwadze powyższe Komisja podzieliła pogląd, że [...] nie legitymują się tytułem prawnym do spornych działek, a co za tym idzie, bez względu na funkcję jaką one obecnie pełnią, mogą być one przedmiotem komunalizacji. Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki wyłączenia komunalizacji określonej w art. 11 ustawy Komisja podkreśliła, że w wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51. poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało wymienione. Dalej podała, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, kryterium należenia danego mienia do przedsiębiorstwa państwowego oznacza przynależność mienia państwowego do przedsiębiorstwa w sensie prawnym, a nie jedynie faktycznym. Wobec braku w zgromadzonym materiale dowodowym decyzji administracyjnej o ustanowieniu zarządu [...] na spornych działkach, czy też aktów notarialnych potwierdzających prawnorzeczowy tytuł [....] do działek Komisja uznała, że nie zachodzą w przedmiotowej sprawie przesłanki do wyłączenia komunalizacji nieruchomości na podstawie art. 11 ust. 1 także dlatego że [...] SA jest jedynie ich użytkownikiem. W konsekwencji Komisja stwierdziła, że stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa i zaistniały przesłanki ustawowe do nabycia jej z mocy prawa przez Miasto [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] (skarżąca) wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżąca spółka w pełni podziela stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. w kwestii oceny prawnej przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżącej brak jest podstaw do stwierdzenia przez KKU nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa ze względu na błędne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżącej KKU nieprawidłowo ustaliła, że [...] S. A. nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, bowiem nie posiadała odpowiedniego dokumentu stwierdzającego to prawo. W ocenie skarżącej prawo zarządu powstało z mocy prawa na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia [...] września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...], które w art. [...] stanowi, że przedsiębiorstwo [...] prowadząc [...] zarządzanych dotychczas przez [...] obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy - z kolei art. [...] tego rozporządzenia stanowi, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku [...] stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo [...] własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie i nabyte w ten sposób prawa zdaniem Skarżącej nie zostały zniweczone. Spółka podniosła także, że dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez [...] istotne znaczenie ma też przepis art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia ustawy o użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Zdaniem skarżącej prowadzi to do wniosku, że grunty związane z funkcjonowaniem [...] z mocy prawa regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa [...] i jego poprzedników prawnych oddane zostały w jego zarząd i użytkowanie z mocy prawa, bez względu na to czy przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu. Może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem [...] i wobec tego była w zarządzie [...] i fakt ten stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. W ocenie skarżącej – [...] w dniu 27 maja 1990 r. legitymowało się prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości, co z kolei wyklucza możliwość jej komunalizacji z mocy prawa. W skardze zarzucono ponadto Komisji obrazę [...], które to przepisy miały na celu usprawnienie procesu uwłaszczania spółki [...] S.A. posiadanymi przez tę spółkę nieruchomościami, niezależnie od charakteru posiadania. Na mocy tych przepisów, grunty znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...] i nie podlegają komunalizacji. W ocenie Skarżącej - celem ustawodawcy wprowadzającego powołane przepisy [...] mogło być jedynie kompleksowe uregulowanie spraw majątkowych [...]. Z literalnej i celowościowej wykładni tych przepisów wynika, że pomimo braku dokumentów o zarządzie - nieruchomości [...] pozostają własnością Skarbu Państwa. W przeciwnym wypadku mienie takie nie mogłoby pozostawać w posiadaniu [...] jako mienie stanowiące własność Skarbu Państwa zgodnie z hipotezą wynikającą z tych przepisów. W odpowiedzi na skargę KKU podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej jako ustawa), nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Kluczowe znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma ustalenie czy skarżąca nie legitymując się żadnym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do objętego sporną decyzją komunalizacyjną mienia nieruchomego może skutecznie (powołując się na regulacje prawne normujące status prawny [...] i wywodząc z nich tytuł prawny) kwestionować zasadność komunalizacji tegoż mienia. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - stało się w dniu wejścia życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Termin "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego - rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ustawy. Trybunał wyjaśnił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) "należało" do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem dopiero wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Podkreśla się przy tym, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot mieniem tym władający zobowiązany jest w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to w dniu 27 maja 1990r. należało do niego w sensie prawnym, a nie jedynie w sensie faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu do ww mienia wymagało przedłożenia wojewodzie [...] bądź Komisji odpisu decyzji lub umowy bądź innego dokumentu sporządzonego w określonej formie i wydanego na określonej podstawie prawnej. Należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych wyrokach z dnia 30.09.2010r. I OSK 1528/09 i z dnia 22.10.2010r. OSK 42/10, a także z dnia 28 kwietnia 2011 roku I OSK 1003/10 i w wyrokach późniejszych - podtrzymał stanowisko prezentowane w przytoczonym przez organ orzecznictwie. Linia orzecznicza w przedmiotowym zakresie jest ugruntowana i została potwierdzona w uchwale 7 sędziów NSA z 26 lutego 2018r. w sprawie I OPS 5/17. W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia [...] kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym[...]. W rozdziale [...] szczegółowo regulowała ona kwestie dotyczące mienia [...], stanowiąc w art. [...] m.in., że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. [...]), a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności (ust. [...]), zaś przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. [...]). Jak się przyjmuje w orzecznictwie, ustawa ta nie mogła jednak dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do konkretnej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym [...] dysponowały i go używały. (tak też NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014r. sygn. akt I OSK 2504/2012). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jedynie istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących [...] (w tym ustawy z 1960 r. o [...]) nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile [...] nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu [...] do nieruchomości objętej komunalizacją. Samo jednak dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze nie potwierdzają, aby Przedsiębiorstwo Państwowe [...], poprzednik prawny skarżącej spółki, spełniało wskazane warunki. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. [...] nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Uprawnień do spornej nieruchomości skarżąca spółka nie może też wywodzić z art. [...] ustawy z dnia [...] września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...]. Zgodnie bowiem z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] ([...]). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. (art. [...]). Uwłaszczenie [...] dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K. 30/2003), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie [...] na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wyraźnie też Trybunał stwierdził, że art. [...] przywołanej ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Jak słusznie wskazał organ, stanowiska powyższego nie zmienia okoliczność, że na danej nieruchomości (jak to ma miejsce w znamiennej większości spraw) funkcjonuje [...]. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który z komunalizacji wyłączałby nieruchomości, na których znajduje się [...]. Z prawnego punktu widzenia kwestia oceny tytułu prawnego do nieruchomości jest taka sama jak uprzednio (w innych tego typu sprawach) miało to miejsce co do [...]. Niezależnie od konkretnego stanu faktycznego orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje niezmienne – i wskazuje, iż dla wyłączenia komunalizacji skarżąca spółka musiałaby przedstawić stosowne dokumenty dające jej tytuł prawny do władania daną nieruchomością. W sprawie nie jest przy tym kwestionowane, że spółka w maju 1990r. (jak również wcześniej jak i później oraz obecnie) jest podmiotem faktycznie władającym i faktycznie zarządzającym ww gruntem. Jest to jednak stan faktyczny, który nie odzwierciedla stanu prawnego. Brak udokumentowania tego ostatniego powoduje konieczność zastosowania domniemania o należeniu ww gruntu do terenowych organów administracji państwowej. Prawidłowo organ zinterpretował także art. 11 ust. 1 pkt 1 czy pkt 2 ustawy. W tym ostatnim przepisie wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. W tym zakresie również niejednokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r. I OSK 1003/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości. W tej sprawie nie zostało jednak wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe [...] uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 2 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. 1990 r. Nr 51 poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało wymienione. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy mieniem komunalnym nie stają się składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Jednak wykonywane przez Przedsiębiorstwo [...] zadania nie należały do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Fakt, że jego organem założycielskim był minister, nie oznaczał jeszcze, że wykonywane przez to Przedsiębiorstwo zadania należały do właściwości organów administracji rządowej (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012r. I OSK 602/11 lub wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie I OSK 1476/11). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę.