I SA/Wa 1924/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w zarząd nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2004 r., nr [...] stwierdzającą nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] listopada 1989 r., nr [...] oddającej w zarząd Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] w W. grunt państwowy położony przy [...] o powierzchni [...] m2 oraz utrzymującą ją w mocy decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1990 r., nr [...]. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W., orzekł o oddaniu w zarząd Przedsiębiorstwu, na czas realizacji ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, gruntu państwowego położonego w W. przy [...] o pow. [...] m2, ustaleniu ceny opisanego gruntu na kwotę 836.817.853 zł oraz ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu za wymieniony grunt za rok 1989 i lata następne w wysokości 3% ceny gruntu, tj. w kwocie 25.104.536 zł rocznie. Po rozpatrzeniu wniesionego przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w W. odwołania od ww. decyzji w części dotyczącej ustalonej opłaty rocznej Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Pismem z dnia 9 lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2004 r. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] listopada 1989 r. oraz decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1990 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru podniósł, że przekazanie gruntu będącego w posiadaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W. w zarząd nastąpiło bez określenia granic nieruchomości liniami rozgraniczającymi, ustalonymi w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowego terenu obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą Rady W. z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...]. Plan ten nie zawierał linii rozgraniczających nieruchomości, a planu szczegółowego dla tej nieruchomości nie uchwalono. Ponadto Przedsiębiorstwo nie realizowało na terenie oddanym w zarząd żadnej inwestycji, z tego powodu plan realizacyjny, który wskazywałby linie rozgraniczające nieruchomości, nie został sporządzony. W związku z powyższym decyzja poddana kontroli nadzorczej została wydana z rżącym naruszeniem prawa, tj. art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74, ze zm.). Wskazany przepis bowiem przewidywał przekazanie gruntów państwowych ich posiadaczom odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w W. Sp. z o.o. (następca prawny Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W.) złożyło wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zdaniem strony odwołującej się wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawidłowości nie są wadami o takim ciężarze materialnoprawnym, który uzasadniałby złamanie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. organ nadzoru podniósł, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dniu [...] listopada 1989 r. oraz decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1990 r. są wadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem naruszają szereg przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem organu naruszony został przepis art. 2 ust 1 powołanej ustawy, gdyż zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 1982 r. przedmiotowy teren znajdował się w jednostce strukturalnej [...] ([...] Ośrodek Wypoczynkowo-Rozrywkowy), a przedmiot działalności Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] nie jest związany z wypoczynkiem i rozrywką. Ponadto naruszony został art. 40 ustawy, gdyż w decyzji lub umowie o oddaniu gruntu w zarząd określa się położenie nieruchomości, jej powierzchnię i granice, warunki oraz okres zarządu lub użytkowania, który może zostać ustalony na czas nieoznaczony lub oznaczony na czas nie dłuższy jednak niż 10 lat. W kwestionowanej decyzji nie wskazano okresu, na jaki oddano nieruchomość w zarząd, zawarto natomiast zapis "do czasu realizacji ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem organu, również doszło do naruszenia art. 87 ust. 2 ustawy, bowiem w przedmiotowej sprawie przekazanie gruntu będącego w posiadaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w zarząd nastąpiło bez określenia granic liniami rozgraniczającymi, ustalonymi w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego oraz Miejskie Przedsiębiorstwo [...] nie realizowało na terenie oddanym w zarząd żadnej inwestycji, zatem nie został sporządzony plan realizacyjny, w którym zostałyby określone przedmiotowe linie rozgraniczające. Dodatkowo kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 1989 r. nie zawierała w swej treści elementów wskazanych w § 8 pkt 2, 3, 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240 z późn. zm.), mianowicie: opisu nieruchomości według oznaczeń zawartych w ewidencji gruntów z podaniem wartości budynków i urządzeń; określenia przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, celu, na jaki nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie, oraz sposobu korzystania z nieruchomości; czasu trwania zarządu lub użytkowania; terminu sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Powyższe uchybienia wskazywały na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2004 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej strona skarżąca zarzuciła decyzjom naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem organ orzekający nie wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się uznając zaistniałe naruszenia prawa za rażące oraz naruszenie przepisów z art. 7 , 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nie dokonanie przez organ orzekający w sposób wyczerpujący zebrania materiału dowodowego i nie wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem Przedsiębiorstwa [...] argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zawarta w zaskarżonej decyzji nie wskazywała, że czynności zmierzające do wydania przedmiotowych decyzji oraz treści w nich wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy, ani też, że stwierdzone nieprawidłowości są wadami o takim ciężarze materialnoprawnym, który uzasadniałby złamanie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Strona podniosła, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 156 k.p.a. nie może skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podniesiono w skardze. Organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego i wydania decyzji w tym przedmiocie jest – stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. – organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana wg. przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 r., sygn. akt I SA 116/93, OSNA Nr 3, poz. 109, wyrok SN z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98). W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia. W postępowaniu nadzorczym wszczętym z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., została poddana weryfikacji decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] listopada 1989 r. orzekająca o oddaniu w zarząd Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] w W. gruntu państwowego położonego przy [...] o powierzchni [...] m2. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji stanowił art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74, ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. W związku z reaktywowaniem z dniem 27 maja 1990 r. samorządu terytorialnego (gmin) i pojawieniem się nowej kategorii własności – własności komunalnej przysługującym gminom i gminnym osobom prawnym, ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) została zmieniona treść art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, odmiennie niż w poprzednim brzmieniu regulując właściwość rzeczową organu wydającego decyzję w sprawie oddania gruntu w zarząd, uzależniając kompetencje organu od tego, czyją własność grunt ten stanowi. Zgodnie treścią art. 87 ust. 2 obowiązującego od dnia 5 grudnia 1990 r.: "Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin (...)". Mocą przepisu art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1998 r. uchylona została ustawa 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obecnie zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gmin zostały określone w przepisach działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle postanowień art. 43 ust. 5 tej ustawy nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, a nieruchomości stanowiące własność gminy – komunalnej jednostce organizacyjnej. Na marginesie należy dodać, że w oparciu o przepis art. 199 ust. 2 przedmiotowej ustawy zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Na podstawie art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie oddania gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w trwały zarząd jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (prezydent miasta na prawach powiatu). Natomiast zgodnie z art. 9a powołanej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1458/00 (LEX nr 54205) zawarł tezę, że wskazanie w art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami wojewody jako organu odwoławczego w przedstawionych w tej normie sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami, należy traktować nie jako upoważnienie szczególne wyłącznie do załatwiania odwołań od decyzji starostów, ale uznanie wojewody za organ wyższego stopnia umocowanego do rozpatrywania odwołań, a także sprawowania przewidzianego prawem nadzoru nad realizacją przez organy samorządowe zadań z zakresu administracji rządowej, czyli umożliwienia wojewodzie podejmowania wszelkich działań w trybie przysługującym organowi wyższego stopnia np. z art. 154, 155, 156 k.p.a. umożliwiających weryfikację decyzji organu niższego szczebla. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie mogło uznać się za organ właściwy rzeczowo do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego i stwierdzenia nieważność decyzji wydanej w sprawie oddania w zarząd nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Materiał dokumentacyjny zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw by przyjąć, iż organ samorządowy orzekał w sprawie dotyczącej gruntu będącego własnością gminy. Przeciwnie w aktach administracyjny znajduje się pismo Biura Zarządu W. z dnia 7 grudnia 2000 r., z którego treści wynika, że nieruchomość [...] położona przy [...] nie została skomunalizowana na rzecz Miasta W. W związku z tym grunt państwowy oddany w zarząd Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] w W. na dzień orzekania (w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych) w dalszym ciągu pozostawał własnością Skarbu Państwa. Oznacza to, że organem właściwym do poddania w trybie nadzorczym weryfikacji decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] listopada 1989 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1990 r. jest Wojewoda, ponieważ jako organ uprawniony do rozpatrywania odwołań od decyzji starosty (orzekającego w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa), a więc jako organ wyższego stopnia jest również w myśl art. 157 § 1 k.p.a. upoważniony do wypowiadania się w sprawie nieważności ww. decyzji. Skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, to wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. należało stwierdzić w całości ich nieważność. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.