I SA/Wa 1931/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z S.A. w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].06.1983 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą KW [...], stanowiącej własność E. Z. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny; Decyzją z dnia [...] sierpnia 1974 r. Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] w ½ stanowiącej własność S. M. (poprzednika prawnego E. Z.). Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...] Prezydent Miasta G. umorzył postępowanie w części dotyczącej ½ części nieruchomości stanowiącej własność W. P. Decyzją z dnia [...] maja 1982 r. Prezydent Miasta G., na wniosek E. Z. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zakończone powyższymi ostatecznymi decyzjami i uchylił te decyzje. Decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta G. wywłaszczył za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą KW [...], stanowiącą własność E. Z. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. E. Z. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1983 r. w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1983 r. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca wniósł E. Z. W uzasadnieniu odwołania podniósł zarzut zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1983 r. oraz to, że dowód w postaci przesłuchania świadka oraz treść decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. wskazują, iż przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury podniósł, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64), zatem zdaniem organu Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność powołanej decyzji z przepisami tej ustawy, mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ, który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją, ponieważ celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 maja 1987 r. sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1, poz. 35). Organ odwoławczy uznał, że wniosek E. Z. z dnia [...] grudnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] czerwca 1983 r. nie został należycie sprecyzowany. Z jego treści wynika bowiem, że E. Z. wnosi o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w całości ewentualnie w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Natomiast zdaniem organu odwoławczego żądanie pod adresem administracji nie może być sformułowane alternatywnie, bowiem zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa treść wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 999/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast organ pierwszej instancji nie zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie, czy żąda stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. w zakresie wywłaszczenia i odszkodowania, czy tylko w części dotyczącej odszkodowania. Treść sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. stwierdza, że rozstrzygnięcie dotyczyło całości decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1983 r. Tymczasem z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż organ wojewódzki ocenił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1983 r. wyłącznie w części dotyczącej przyznanego odszkodowania, nie dokonując oceny prawidłowości wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy zauważa, że organ nadzoru prowadził poszukiwania archiwalnych akt związanych z decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...] występując o przedmiotowe akta do Archiwum Państwowego w G., [...] Urzędu Wojewódzkiego w G., Urzędu Miejskiego w G., do Sądu Rejonowego w G., które jednak nie przyniosły pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika natomiast, że Wojewoda [...] nie poszukiwał akt postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 1974 r., nr [...], która po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] maja 1982 r. została uchylona, oraz akt postępowania z powództwa E. Z. przeciwko Zakładom [...] o zapłatę na skutek rewizji pozwanych od wyroku Sądu Wojewódzkiego w G. z dnia [...] kwietnia 1978 r. sygn. akt [...], oraz akt postępowania arbitrażowego prowadzonego przez Państwowy Arbitraż Gospodarczy Okręgową Komisją Arbitrażową w G. Tymczasem zdaniem organu odwoławczego akta związane z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] o powierzchni [...]ha mogą się znajdować właśnie w aktach związanych z ww. sprawami. Dlatego też uznając, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uznał za konieczne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła X S.A. z siedzibą w G. wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo. W obszernym uzasadnieniu podniesiono miedzy innymi, że: w ocenie skarżącej , argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniają uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części. Skarżąca uważa, że akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 1974 r., których brak zarzuca organ nadzoru, nie mogą mieć dla sprawy żadnego znaczenia, ponieważ to postępowanie dotyczy zupełnie innego postępowania zakończonego również inną decyzją. Całkowicie niezasadny, zdaniem skarżącej, jest również zawarty w zaskarżonej decyzji zarzut dotyczący braku akt postępowania arbitrażowego. Organ wojewódzki zgromadził bowiem akta tego postępowania (tj.: wniosek arbitrażowy [...] Zakładów [...] z dnia [...] listopada 1984 r., odpowiedź pozwanego Skarbu Państwa na ten wniosek z dnia [...] stycznia 1984 r., pismo procesowe [...] Zakładów [...] z dnia [...] marca 1985 r. pismo procesowe powoda z dnia [...] marca 1985 r., orzeczenie Państwowego Arbitrażu Gospodarczego Okręgowej Komisji Arbitrażowej z dnia [...] marca 1985 r. wraz z klauzulą wykonalności, odwołanie [...] Zakładów Rafineryjnych w G. z dnia [...] kwietnia 1985 r., odpowiedź Skarbu Państwa na odwołanie z dnia [...] czerwca 1985 r., orzeczenie Państwowego Arbitrażu Gospodarczego Głównej Komisji Arbitrażowej z dnia [...] listopada 1985 r. wraz z klauzulą wykonalności). Ww. dokumenty organ wojewódzki otrzymał od Archiwum Państwowego w G. Zdaniem skarżącej wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. organ wojewódzki dysponował wszelkimi istniejącymi dokumentami postępowania arbitrażowego. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że w odpowiedzi na zapytanie z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda uzyskał od Archiwum Sądu Okręgowego w G. informację, że w "zasobie Archiwum Sądu Okręgowego w G. nie ma akt Okręgowej Komisji Arbitrażowej w G. oraz nie figurują one w ewidencjach posiadanych przez Archiwum". Zdaniem skarżącej nawet jednak uznanie, że wymienione wyżej dokumenty winny ulec uzupełnieniu czy też konieczne było uzyskanie akt postępowania z powództwa E. Z. przeciwko [...] Zakładom [...] w G. w sprawie sygn. Akt [...], nic nie stało na przeszkodzie, aby Minister Infrastruktury podjął niezbędne czynności w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest przy tym wskazania, aby przeprowadzenie takich czynności nie było możliwe czy z jakiś przyczyn było niedopuszczalne. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 i 136 kpa oraz art. 7, 11 i 77 § 1 w zw. z art.107 § 3 kpa. To powoduje, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Infrastruktury nie było prawidłowe. Skarżąca nie zgadza się też z wyrażonym w zaskarżonej decyzji poglądem, iż nieprawidłowe było niezwrócenie się przez organ pierwszej instancji do wnioskodawcy celem sprecyzowania wniosku o stwierdzenie nieważności. Zdaniem skarżącej z wniosku E. Z. z dnia [...] grudnia 2006 r. uzupełnionego pismami z dnia [...] maja 2008 r., z dnia [...] maja 2009 r. i z dnia [...] stycznia 2010 r. wynika, iż jego żądanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. w całości, natomiast ewentualne żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania zawiera się we wniosku wcześniejszym. Nie są to zatem, zdaniem skarżącej, wnioski wykluczające się, które uzasadniałyby konieczność dodatkowego ustalenia woli wnioskodawcy przez organ wojewódzki. Za bezzasadny skarżąca uznaje również zarzut Ministra Infrastruktury wskazujący, że z sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. wynika, że rozstrzygnięcie dotyczyło całości decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1983 r., a uzasadnienie wskazuje, że organ wojewódzki ocenił ww. decyzję Prezydenta Miasta G. wyłącznie w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Minister nie wskazał przy tym żadnych, zdaniem skarżącej, konkretów pozwalających na zweryfikowanie zasadności tego zarzutu. Mając na uwadze katalog zarzutów podniesionych przez E. Z. w postępowaniu przed organem wojewódzkim dotyczących zarówno całości decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. jak i do jej części dotyczącej odszkodowania, skarżąca uznała, że organ pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów. Przy tym skarżąca podnosi, że dokonanie oceny legalności wywłaszczenia nieruchomości E. Z. było niezmiernie trudne z uwagi na szczątkowość istniejącego materiału dowodowego. Okoliczność ta w kontekście niejasnych twierdzeń samego wnioskodawcy o przebiegu postępowania wywłaszczeniowo – odszkodowawczego niezmiernie komplikowało ocenę prawidłowości tego postępowania. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest także wskazania jakie przepisy naruszył organ wojewódzki, co utrudnia weryfikację zasadności tej decyzji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1983 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...] stanowiącej własność E. Z. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie administracyjne nadzorcze wszczyna się za żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis art. 157 § 2 kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. W tym kontekście podkreślić należy, że w przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ, bowiem z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek dla organu administracji powstają określone obowiązki w tym, m.in. obowiązek zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną postępowania w sprawie (art. 28 kpa), dokładnego ustalenia treści żądania strony i zbadania swojej własności. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej obowiązek ustalenia treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek. Organ związany jest tym żądaniem i nie może z urzędu zmienić jego kwalifikacji. Żądanie to wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a jego treść pozwala na wyznaczenie stosownej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ winien więc z urzędu podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy, w przypadku gdy budzi ono jakiekolwiek wątpliwości (v. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2005 r. str. 68 -69). Obowiązek taki wynika ponadto z zawartej w art. 9 kpa zasady udzielania stronom przez organ informacji faktycznej i prawnej. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. Z. złożony w dniu [...] grudnia 2006 r. do Wojewody [...]. Z treści powyższego wniosku wynika bezspornie, że zawiera on dwa alternatywne żądania tj. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1983 r. w całości ewentualnie stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, aby organ – Wojewoda [...] zwracał się do wnioskodawcy o sprecyzowanie swojego wniosku, co słusznie podnosi organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący tej kwestii, ponieważ zdaniem Sądu z pism pełnomocnika E. Z. adwokata R. S. z dnia [...] maja 2008 r. i z dnia [...] maja 2009 r. nie wynika w żaden sposób, iż wniosek z dnia [...] grudnia 2006 r. dotyczy stwierdzenia nieważności wyłącznie całej decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. Natomiast w razie wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie organ jest zobowiązany do ustalenia rzeczywistej woli osoby od której pochodzi wniosek. Przy czym organ powinien poinformować tę osobę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązki. Sprecyzowanie żądania należy bowiem wyłącznie do strony postępowania administracyjnego, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Orzecznictwo w tej kwestii jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości (vide wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/09, ONSA 1990/2-3/47, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 999/10, www.orzeczenia.nsa,gov.pl). Jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii ma podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bo od tego zależy zakres rozpatrzenia sprawy. Dlatego też zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, ponieważ dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wyjaśnienie przede wszystkim faktycznego żądania strony i dopiero pod tym kątem zebrania i oceny materiału dokumentacyjnego, ewentualnie jego uzupełnienia tak aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny niezbędny do oceny naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, które uzasadniałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, a zarzuty skargi (z przyczyn powyżej omówionych) na tak dokonaną ocenę nie wpływają. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r. poz. 270). Sąd orzekł jak w sentencji.