I SA/Wa 1931/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent stażysta Jagoda Słowik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...], działającego w imieniu Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...] lutego 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], Dzielnicy [...], w obrębie [...], oznaczonego jako działki ew.: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budynków i budowli znajdujących się na tym gruncie Pismem z [...] marca 2021 r. Prezydent [...], działający w imieniu Skarbu Państwa, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99). Minister wskazał, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z [...] września 2014 r. została wydana, m. in. na podstawie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 34 ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. W myśl art. 34 ust. 4 ustawy nabycie tych praw nie może naruszać praw osób trzecich. Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] stanowiła [...] grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], gdzie jako podstawę wpisu wskazano decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1966 r., znak: [...]. Natomiast na potwierdzenie wykazania przesłanki posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe [...] przedmiotowego gruntu [...] grudnia 1990 r., spółka [...] S.A. przedłożyła do akt postępowania wypisy z rejestrów gruntów, sporządzone według stanu na dzień [...] listopada 2010 r., potwierdzające, że na przedmiotowych nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] znajdują się tereny kolejowe. Ponadto do akt sprawy zostały dołączone spisy inwentaryzacyjne budynków i budowli [...] SA znajdujące się na przedmiotowych działkach nr [...], z których wynika, że posadowione są na nich obiekty kolejowe, tj. tory główne zasadnicze i dodatkowe linii Nr [...] wybudowane w 1876 r. W ocenie Ministra Wojewoda [...] w decyzji z [...] września 2014 r. prawidłowo stwierdził, że zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia wyrażone w art. 34 ustawy z 8 września 2000 r., gdyż grunt 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa i był w posiadaniu [...] w [...]. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że sporna nieruchomość była 27 października 2000 r. własnością Skarbu Państwa oraz że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) Minister wskazał, że zarzut ten jest bezzasadny. Organ nadzoru podał, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, bez wydanej decyzji komunalizacyjnej gmina nie może wylegitymować się tytułem własności w stosunku do mienia objętego komunalizacją. Decyzja komunalizacyjna jest bowiem jedynym środkiem prawnym, za pomocą którego gmina można wykazać nabyte na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. prawo własności nieruchomości. Tak więc decyzja kształtuje sytuację prawną gminy (wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3106/18). Organ także wskazał na orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stanowi akt niezbędny, bez którego istnienia gmina nie może powoływać się na prawo własności, a sąd nie może przyjąć, że gmina stała się właścicielką, choćby oczywiste było, że nieruchomość podlega komunalizacji (uchwała 7 Sędziów SN z 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07). W wyroku z 6 lutego 2004 r. sygn. akt II CK 404/02 Sąd Najwyższy wskazał, że chociaż nabycie własności przez gminę nastąpiło z mocy prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to stwierdzenie nabycia prawa należy, stosownie do art. 18 ust. 1, do kompetencji organu administracji państwowej - wymaga decyzji wojewody, która stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej wydania (uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. Pogląd taki wyrażony jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2500/99, z 23 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2142/00). Minister wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych pismem z [...] listopada 2020 r., znak: [...] [...] Urząd Wojewódzki w [...] poinformował, że w systemach rejestracji spraw wpływających nie odnaleziono informacji pozwalającej stwierdzić, że nieruchomość położona w [...] w dzielnicy [...], oznaczona jako działki nr [...] stanowiła przedmiot postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z 10 maja 1990 r. Ponadto z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, że było lub jest prowadzone postępowanie komunalizacyjne odnośnie przedmiotowych działek. Również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent [...], działający w imieniu Skarbu Państwa nie załączył stosownej decyzji komunalizacyjnej, bądź dokumentów potwierdzających prowadzenie postępowania komunalizacyjnego przez Wojewodę [...]. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia przez Ministra, że Wojewoda [...] nie był zobligowany do wszczęcia z urzędu, na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. postępowań komunalizacyjnych, organ wskazał, że działania Wojewody w sprawach dotyczących komunalizacji nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu. Jedynie na marginesie powyższych rozważań Minister stwierdził, że organem wyższego stopnia w sprawach z zakresu komunalizacji mienia ogólnonarodowego jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ nadzoru uznał, że w sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] czerwca 2021 r. złożyli: Miasto [...] (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1931/21) i Skarb Państwa - Prezydent [...] (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2282/21). Skarżące Miast [...] zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w brzmieniu obowiązującym do 17 kwietnia 2020 r. oraz art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r., pomimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów, tj. bez uprzedniego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego występującego w postępowaniu o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przez [...] na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r., tj. sprawy komunalizacji tego gruntu; w konsekwencji naruszenie: b) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, przez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r., pomimo nieprawidłowości, o których mowa w pkt a) powyżej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] lutego 2021 r. w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 106 § 3 ppsa skarżące Miasto wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu wskazanego w uzasadnieniu na potwierdzenie okoliczności tam przywołanych, tj. pisma Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] na potwierdzenie zarzutu, iż sprawa komunalizacji nieruchomości stanowiła zagadnienie wstępne bez rozstrzygnięcia którego nie można było wydać decyzji w przedmiocie komercjalizacji. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. Skarb Państwa - Prezydent [...] zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, przez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. nie wyjaśnienie kwestii faktycznego zaistnienia przesłanki wydania decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r., wynikającej z art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r., polegającej na nie legitymowaniu się przez [...] dokumentami o przekazaniu mu przedmiotowych gruntów w formie prawem przewidzianej, podczas gdy z decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] czerwca 1989 r., znak [...] wynika, że najprawdopodobniej przedmiotowy grunt został oddany w zarząd [...], co oznaczałoby, że przy wydaniu decyzji Wojewody z [...] września 2014 r. doszło do zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. z rażącym jego naruszeniem b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w brzmieniu obowiązującym do 17 kwietnia 2020 r. oraz art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r., przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r., pomimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów, tj. bez uprzedniego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego występującego w postępowaniu o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przez [...] na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r., tj. sprawy komunalizacji tego gruntu; w konsekwencji naruszenie c) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji Ministra z [...] lutego 2021 r., pomimo nieprawidłowości, o których mowa w pkt a) i b) powyżej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r. w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. Na podstawie art. 106 § 3 ppsa skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na potwierdzenie okoliczności tam przywołanych, tj. decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] czerwca 1989 r., znak [...] i pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2021 r. na okoliczność, że przedmiotowy grunt najprawdopodobniej został oddany [...] w zarząd, co oznaczałoby, że przy wydaniu decyzji Wojewody doszło do rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. oraz pisma Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] na okoliczność, że Wojewoda nie przekazał Prezydentowi [...] wykazów postępowań wszczętych z urzędu na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej i nie zakończonych do dnia dzisiejszego oraz, że Wojewoda ma świadomość wyjaśnienia kwestii podlegania danej nieruchomości komunalizacji dla oceny jej stanu prawnego. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ppsa, zarządził połączenie spraw o sygn. akt I SA/Wa 1931/21 i sygn. akt I SA/Wa 2282/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1931/21. Sąd na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2022 r. dopuścił dowód z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2021 r. na okoliczność wskazaną w uzasadnieniu skargi Skarbu Państwa- Prezydenta [...] i oddalił pozostałe wnioski zawarte w skargach, gdyż dowody z powołanych dokumentów znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym. Tryb ten, przewidziany w art. 156 kpa, ma charakter wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa podlegają wykładni ścisłej. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy, tzw. domniemanie legalności i prawidłowości. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11). Natomiast o tym, czy dany akt administracyjny wydany został z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) decydują następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1206/11, wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł zaistnieć na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z treści art. 34 ust. 1-3 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" wynika, że przepis ten może być stosowany wyłącznie w przypadku gruntów będących własnością Skarbu Państwa. W toku postępowania nadzorczego nie wykazano jednak, aby sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Jak wynika z treści księgi wieczystej kw. [...] Skarb Państwa został ujawniony w dziale II tej księgi na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1966 r., znak [...]. Stan taki istniał zarówno [...] grudnia 1990 r., jak i [...] października 2000 r. oraz na datę wydania decyzji przez Wojewodę [...]. Wpis w księdze wieczystej jest wiążący dla organu administracji publicznej. Bezsporne jest, że zarówno w czasie trwania postępowania przed Wojewodą [...] w przedmiocie komercjalizacji, jak i wcześniej nie toczyło się postępowanie komunalizacyjne dotyczące przedmiotowych działek. Jak wyżej wspomniano, z treści księgi wieczystej wynikało, że prawo własności przysługuje Skarbowi Państwa. Zważyć należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić trzeba, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak również negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że bez wydanej decyzji komunalizacyjnej gmina nie może wylegitymować się tytułem własności w stosunku do mienia objętego komunalizacją. Decyzja komunalizacyjna jest niezbędnym aktem bez którego istnienia gmina nie może skutecznie powoływać się na prawo własności. Dopiero ta decyzja otwiera gminie, jako właścicielowi, drogę do dysponowania mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń na zewnątrz. Tak sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Wbrew twierdzeniom skarżącego Skarbu Państwa z decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z [...] czerwca 1989 r. nie wynika, że działki nr [...] objęte były tą decyzją. Co istotne skarżący wskazuje w zarzutach skargi, że z powyższej decyzji "najprawdopodobniej" wynika, że przedmiotowy grunt był oddany w zarząd, co oznacza, że sam skarżący takiej pewności nie ma. Objęcie przedmiotowych działek decyzją o zarządzie nie wynika także z załączonego do skargi Skarbu Państwa pisma zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2021 r. W piśmie tym podano, że analiza położenia spornych działek wobec działek objętych decyzją z [...] czerwca 1989 r. ma jedynie charakter poglądowy, nie zlecano bowiem opracowania geodezyjnego w celu określenia przebiegu granic dawnych działek nr [...]. Należy podkreślić, że powyższe zarzuty mogłyby być podnoszone w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Jak wyżej wskazano w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie prowadzi się postępowania od nowa, wady muszą tkwić w samej decyzji i być widoczne "na pierwszy rzut oka", bez prowadzenia dogłębnych analiz i postępowania dowodowego co do istoty sprawy. Ze wszystkich omówionych przyczyn chybione są zarzuty skargi Skarbu Państwa – Prezydenta [...] dotyczące naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r., jako wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnośnie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. wskazać należy, że decyzja Wojewody nie była wydana na podstawie tej ustawy, wobec czego wskazane przepisy nie mogły być wzorcem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Minister prawidłowo przeprowadził postępowanie, stosując się do zasad wynikających z przepisów procesowych. Odnosząc się do skargi Miasta [...] wskazać należy, że zarówno z treści skargi, jak i akt sprawy nie wynika, aby skarżący był legitymowany do złożenia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W doktrynie podkreśla się, że "O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. (...). Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi" (A. Kabat, Komentarz do art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uw. 3, LEX/el 2019). Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rozwiązanie to jest konsekwencją tego, że właściwością rzeczową sądów administracyjnych objęto nie tylko akty podejmowane w postępowaniu administracyjnym, lecz także inne akty i czynności występujące poza tym postępowaniem. Natomiast, jeśli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja administracyjna, wydawana w ogólnym postępowaniu administracyjnym (jak w niniejszej sprawie), interes prawny - w rozumieniu art. 50 § 1 kpa - jest w zasadzie tożsamy z tym, o jakim mowa w art. 28 kpa. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 28 kpa jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie", przy czym postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub na prawa i obowiązki tej osoby wpływa rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 28). Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja była wydana na podstawie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. Jak wynika z jego treści, stroną takiego postępowania jest Skarb Państwa, będący właścicielem gruntu i [...] - posiadacz gruntu. Inny podmiot może mieć przymiot strony wówczas, jeżeli wykaże, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do nieruchomości na daty istotne dla wydania decyzji w przedmiocie komercjalizacji lub, że takie prawo przysługuje mu obecnie. To samo dotyczy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie skarżące Miasto nie brało udziału w postępowaniu przed Wojewodą [...], ani nie brało udziału postępowaniu nadzorczym. Miasto nie ma tytułu własności do przedmiotowych działek. Jak wyżej zaznaczono powoływanie się przez skarżącego na nabycie nieruchomości z mocy prawa jest niewystarczające do wykazania interesu prawnego i legitymacji skargowej. Dopiero bowiem wydanie decyzji komunalizacyjnej pozwala gmina na wylegitymowanie się tytułem własności w stosunku do mienia objętego komunalizacją. Decyzja komunalizacyjna jest niezbędnym aktem bez którego istnienia gmina nie może skutecznie powoływać się na prawo własności. Skarżące Miasto takiego tytułu nie wykazało. Co istotne Wojewoda w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji zobowiązany był uwzględnić treść wpisu w dziele II księgi wieczystej. Nie toczyło się wówczas postępowanie w przedmiocie komunalizacji. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargi.