I SA/Wa 1937/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg J. S., T. T., K. A., M. R., A. J., S. J., J. J., K. J., K. S. i R. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz R. L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] września 1950 r., nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1950 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom – J. K., J. H., W. R., K. R., M. R. i S. R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy Al. [...] (dawniej Al. [...]), oznaczonej nr hip. [...] (dalszy ciąg ks. hip. Nr [...]) i stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Po rozpatrzeniu odwołania J. H. od powyższego orzeczenia, Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] maja 1951 r. utrzymało je w mocy. W dniu [...] grudnia 2004 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., natomiast w dniu [...] lipca 2005 r. wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1950 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń i wskazał, że obecnie przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład działki ew. nr [...], będącej własnością komunalną w użytkowaniu wieczystym właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych. Organ podał, że w trakcie postępowania ustalono, iż w dacie wydania badanych w trybie nadzoru decyzji obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy Miasta W. z dnia [...] lipca 1948 r., opublikowany obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy Miasta W. z dnia [...] lipca 1948 r. (M.P. z 1948 r. Nr [...], poz. [...]), który przewidywał przeznaczenie terenu przy Al. [...] na "cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych", a w ramach tego celu "pod budynki na cele mieszkalne i biurowe, a także na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, przeznaczenie pod postoje samochodowe oraz parki, skwery i drogi parkowe dla pieszych do użytku publicznego. Natomiast budynki istniejące pozostają bez zmian". W związku z tym całość przedmiotowej nieruchomości winna być przedmiotem swobodnego korzystania przez przedstawiciela państwa obcego, co tym samym wykluczało możliwość korzystania z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela (art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279)). W świetle powyższego organ uznał, że decyzja z dnia [...] maja 1951 r. oraz orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1950 r. nie naruszają przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela byłoby sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym odmowa przyznania własności czasowej była prawnie uzasadniona. Na skutek wniosku J. S. i R. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że nadrzędnym celem, zgodnie z którym można było zagospodarować przedmiotową nieruchomość poprzez urządzenie ogrodu lub biura, była użyteczność publiczna, a takiego przeznaczenia nie gwarantowali byli właściciele. Pojęcie użyteczności publicznej musi się bowiem łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że nie można było pogodzić korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z założeniami planu, nawet jeżeli w ramach przeznaczenia jej na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych wskazano jeszcze inne cele, np. biurowe, mieszkalne, urządzenie ogrodów, bowiem cele te nie miały charakteru samodzielnego, a jedynie mogły być realizowane w granicach obszaru przeznaczonego na cele zasadnicze, czyli użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Wskazane "inne cele" stanowiły funkcje dodatkowe, uzupełniające wobec głównego założenia terenu. Część przedmiotowej nieruchomości przewidziana została na cele biurowe i mieszkalne, jednakże dla instytucji społecznych i państwowych, zaś część na drogi dla pieszych i miejsca postoje - na potrzeby mających powstać w sąsiedztwie zabudowań m.in. przedstawicielstw dyplomatycznych. W związku z powyższym organ uznał, że cele te pomyślane zostały w planie zagospodarowania przestrzennego jako funkcje służebne, akcesoryjne wobec nadrzędnego celu użyteczności publicznej. Wobec tego nie można było stwierdzić, aby kwestionowane w postępowaniu nadzorczym decyzje obarczone były którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. S., T. T., K. A., M. R., A. J., S. J., J. J., K. J., K. S. oraz R. L., wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji. W uzasadnieniu skarg wskazano, powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W związku z powyższym organ powinien ustalić i udowodnić, że w odniesieniu do całej nieruchomości oddanie jej na własność czasową byłym właścicielom wykluczałoby realizację założeń planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy np. właściciel nie mógł przeznaczyć jej na wynajem ambasadzie bądź innej placówce dyplomatycznej. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2009 r., nr [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa, poprzez wydanie decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie, jaki doktrynie ugruntowany jest pogląd, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uregulowanego w art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W przedmiotowej sprawie natomiast zarówno decyzję pierwszoinstancyjną jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra Infrastruktury [...] P. S., nie zaś sam piastun funkcji organu, czyli Minister Infrastruktury. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 13/09 "kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pracownicy aparatu pomocniczego powiązani zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania." W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez Ministra Infrastruktury osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Z kolei naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. - uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju uchybienie wypełnia jednocześnie przesłankę upoważniającą Sąd zgodnie z art. 119 pkt 1 P.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.