I SA/Wa 1944/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], działającego w imieniu Zarządu Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie M., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] oraz zobowiązującej Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. II. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. 1. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] nieruchomość położona w gminie G., obrębie [...], oznaczona jako działka nr działka nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] - [...] w miejscowościach: [...]. 2. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. S. za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na rzecz Województwa [...] oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. 3. Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...] zarzucając, że organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na powyższe, zdaniem wnoszącego odwołanie postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odwołanie Województwa [...] od decyzji Wojewody, Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości stanowi operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 12 kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. Autorka operatu ustaliła, iż wyceniana działka położona jest na obszarze, nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. teren, na którym znajduje się działka nr [...] przeznaczony jest pod drogę główną. Minister wyjaśnił, iż rzeczoznawca majątkowy przy wycenie gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości rynkowej nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen na wskutek upływu czasu. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że na lokalnym rynku, obejmującym tereny Gminy M. nie odnotowano transakcji nieruchomościami drogowymi, dlatego badanie rozszerzyła na rynek regionalny. Ceny gruntów drogowych na badanym rynku, podobnych do wycenianej nieruchomości, zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 i zależały od następujących cech: położenie względem centrów zabudowy, najbliższe sąsiedztwo oraz charakter drogi, do której przynależy nieruchomość. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 19 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono na kwotę [...] zł. Wartość ograniczonego prawa rzeczowego, z uwzględnieniem jego uciążliwości dla sposobu użytkowania działki nr [...], określono na kwotę [...] zł. Analizując poprawność sporządzenia operatu szacunkowego, organ podkreślił, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ zauważył, iż w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K., przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność M. S. Podmiotem uprawnionymi do otrzymania odszkodowania w niniejszej sprawie była zatem M. S. Minister dodał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ odwoławczy stwierdził, iż bezsporny jest związek przyczynowy między postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niemniej jednak, jak przyznała strona odwołująca się, nie toczy się postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie organu odwoławczego, organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. IV. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...], zarzucając kwestionowanej decyzji, co następuje: - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...] na podstawie art. 73 ww. ustawy, w stosunku do nieruchomości objętych skarżoną decyzją, - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym, wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4, - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ pierwszej instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że w odniesieniu do działki będącej przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] legitymuje się dokumentami geodezyjnymi, z których wynika, iż działka ta została już zajęta w przeszłości pod istniejącą drogę publiczną, przed prowadzoną aktualnie rozbudową. W związku z powyższym zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustanawiające zasadę nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa nieruchomości, które na dzień 1 stycznia 1999 r. były zajęte pod drogi publiczne. Skarżący podkreślił, że złożył wniosek o zawieszenie postępowania z urzędu do czasu uregulowania stanu prawnego tej części nieruchomości, odnośnie której zachodzą przesłanki do potwierdzenia przejęcia jej w trybie art. 73 ww. ustawy, co stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Podkreślając kwestię wzajemnych relacji postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, skarżący podniósł, iż brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie stanowi naruszenie prawa procesowego o charakterze istotnym, skutkującym koniecznością uchylenia kwestionowanej decyzji, jako wydanej bez wyczerpującego i pełnego zbadania wszelkich okoliczności, w tym bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu. V. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. VII. Kontrola legalności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., wydanych w przedmiocie wydanych w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości, przejętej przez podmiot publiczny na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prowadzi do następujących wniosków: 1. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 651 ze zm.). Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi lex specialis wobec ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. 2. Stosownie do art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4a i 4b tej ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podkreślenia wymaga, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, jak stanowi art. 12 ust. 5 ustawy. 3. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. 4. Analiza akt kontrolowanego postępowania odszkodowawczego prowadzi do wniosku, że wysokość odszkodowania, należnego byłemu właścicielowi nieruchomości, została ustalona w sposób prawidłowy w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy. 4.1. Według ustaleń operatu, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka objęta postępowaniem usytuowana jest na obszarze, stanowiącym tereny dróg publicznych w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Wyceniając grunt, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W ostatecznej analizie uwzględnił 19 nieruchomości, porównując je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych, wpływających na różnicę ich wartości i ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł . 4.2. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o regulację zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. 4.3. Zasadnie zatem orzekające w sprawie organy przyjęły ww. operat jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, przy braku podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Wskazać przy tym należy, że co do zasady rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W innym przypadku należałoby dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1393/13, 1485235). 5. Prawidłowo również przyjął organ, że podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest M. S., albowiem zgodnie z księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K., w dniu wydania decyzji nieruchomość stanowiła jej własność. 6. Wbrew ocenie skarżącego Województwa w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania odszkodowawczego nie wystąpiły przesłanki do jego zawieszenia na podstawie art.97§ 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ewentualnego rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu kwestii nabycia przez Województwo prawa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, już z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy, reformujące administrację publiczną. Podzielić tym samym należy stanowisko Wojewody [...], wyrażone w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], którym to postanowieniem, wydanym po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], działającego w imieniu Województwa [...], odmówiono zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. 7. Stwierdzić zatem należy, że co do zasady pomiędzy deklaratoryjną decyzją wydaną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdzającą nabycie prawa własności z mocy prawa, a decyzją wydaną w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie istnieje relacja, która skutkowałaby koniecznością zastosowania art. 97 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 2083/10, Lex nr 1068498). Tylko wówczas, gdy między postępowaniem prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, organ prowadzący postępowanie w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest w zobligowany zawiesić postępowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1305/10, Lex nr 750640). Taka sytuacja w niniejszym postępowaniu nie miała miejsca. Na marginesie zauważyć należy, że wobec spornej nieruchomości nie toczy się postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Konkludując, w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 k.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależałoby wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. 8. Przedstawione okoliczności pozwalają stwierdzić, że skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.