I SA/Wa 1945/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia [...] września 1997 r. nr [...] przekazał w użytkowanie wieczyste [...] Zakładowi [...] S.A. w L. nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] m2 ,wraz z przekazaniem na własność naniesień znajdujących się na przedmiotowym gruncie oraz ustalił pierwszą opłatę i opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32. poz. 191, z późn. zm.), stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowej nieruchomości przez gminę Miasto L.. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezydent Miasta L. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1997r. podnosząc, że decyzja ta została wydana przez niewłaściwy organ. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1997 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ ten stwierdził, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji gminie Miastu L. nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości i mogła ona powoływać się na przysługujące jej prawo własności dopiero od dnia wydania decyzji komunalizacyjnej. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1997 r. w przedmiocie przekazania w użytkowanie wieczyste [...] Zakładowi [...] S.A. w L. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], wraz z przekazaniem na własność naniesień znajdujących się na gruncie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2006 r. organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), mienie państwowe należące w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się z tym dniem, z mocy prawa, własnością właściwych gmin. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 tej ustawy decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa wydaje wojewoda. Minister Budownictwa powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 lutego 1991 r. sygn. akt III CZP 3/91 (OSN 1991 r., z. 7, poz. 91), w której stwierdzono, że z dniem 27 maja 1990 r., gminy stały się właścicielami mienia ogólnonarodowego (państwowego), określonego w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, zaś ostateczna decyzja, o charakterze deklaratoryjnym, jest niezbędna do ujawnienia prawa własności gminy w księdze wieczystej, stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 tej ustawy. Natomiast w uchwale z dnia 29 lipca 1993 r. sygn. akt III CZP 64/93 (OSN z 1993 r., z. 12, poz. 209), Sąd Najwyższy określił charakter decyzji komunalizacyjnej jako aktu deklaratoryjnego, w którym tkwi element konstytutywny, bowiem dopiero od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powoływać się na swoje prawo. W związku z powyższym Minister Budownictwa stwierdził, że w dacie wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego L. z dnia [...] września 1997 r. w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, w dziale II wpisany był Skarb Państwa. Skoro zatem [...] Zakład [...] S.A. wystąpił do Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z wnioskiem o oddanie w użytkowanie wieczystej przedmiotowej nieruchomości, stosownie do przepisów art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.), to zadaniem organu było rozpatrzenie tego wniosku. Nie można zatem uznać, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1997 r. w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste wydana została przez niewłaściwy organ, skoro w dacie wydania tej decyzji nie istniały żadne przesłanki wskazujące na okoliczność, że gmina Miasto L. mogłaby wysuwać roszczenia względem przedmiotowej nieruchomości, co zasadnie stwierdził organ wojewódzki. Zdaniem organu drugiej instancji stwierdzenie przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r., że z dniem 27 maja 1990 r. gmina Miasto L. stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości, stanowi nową okoliczność istniejącą w dacie wydania kwestionowanej decyzji lecz nie znaną organowi. Powyższe wypełnia zatem przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. jest natomiast stan rzeczy w chwili jej wydania. W ocenie Ministra Budownictwa nie jest więc uprawnione wnioskowanie o kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia [...] września 1997 r. z tego powodu, że nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości potwierdzona decyzją komunalizacyjną wydaną w 2003 r. Wprawdzie decyzja ta wywołuje skutek od dnia 27 maja 1990 r., niemniej jednak na okoliczność tą gmina może skutecznie powoływać się dopiero po jej uzyskaniu, a zatem okoliczność tą należy ocenić w kategoriach art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby którakolwiek z podstaw wznowienia mogła zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. złożył Prezydent Miasta L. wnosząc o jej uchylenie. W skardze strona skarżąca wskazała, że Kierownik Urzędu Rejonowego w L. przekazał [...] Zakładowi [...] S.A. w użytkowanie wieczyste grunty, stanowiące na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z mocy prawa własność gminy Miasto L., co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. Zatem organem właściwym do przekazania ich w użytkowanie wieczyste był ówczesny Zarząd Miasta L., a obecnie Prezydent Miasta L.. Ponadto zgodnie z treścią art. 140 k.c. tylko właściciel może korzystać ze swojej rzeczy, co znajduje potwierdzenie w przepisach art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Stanowią one, iż prawo własności podlega szczególnej ochronie i z tego względu przysługujące gminie Miastu L. prawa majątkowe nie mogą być naruszane. Prezydent Miasta L. powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K. 30/03, w którym w odniesieniu do uprawnień właścicielskich gmin oraz znaczenia decyzji komunalizacyjnej stwierdzono, że legitymizujący skutek tej decyzji ujawnia się na etapie wpisu prawa do księgi wieczystej, a także w obrocie nieruchomościami. Okoliczności te nie mogą jednak stanowić podstawy do kwestionowania statusu gminy jako właściciela. W prawie polskim ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej nie stanowi ipso facto warunku nabycia tego prawa. O tym czy dany podmiot jest właścicielem nieruchomości czy też nie, decyduje zaistnienie stanu faktycznego, z którym ustawa wiąże nabycie prawa. W przypadku nabycia prawa przez dziedziczenie czy zasiedzenie właściciel także nie może być ujawniony w księdze wieczystej, ani rozporządzać prawem, dopóki nie dysponuje deklaratywnym orzeczeniem sądu stwierdzającym nabycie spadku czy zasiedzenie. Mimo to trudno zaprzeczyć, że spadkobierca, który spadku nie odrzucił, nie jest właścicielem nieruchomości wchodzących w skład spadku. Jeśli przesłanki do komunalizacji były spełnione w dniu 27 maja 1990 r., nie ma podstaw do kwestionowania statusu właściciela gminy, nawet mimo braku odpowiedniej decyzji wojewody. Na gruncie powyższej przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny analizy uprawnień właścicielskich gmin w procesie komunalizacji, Kierownik Urzędu Rejonowego w L. nie był właściwym organem do wydania zaskarżonej decyzji oraz naruszył powołane wyżej przepisy prawne dysponując gruntami będącymi z mocy prawa, od dnia 27 maja 1990 r., własnością gminy Miasto L.. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, bowiem odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1997 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze podkreślić należy, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. została wydana w dniu [...] września 1997 r. Nie toczyło się jeszcze wówczas postępowanie komunalizacyjne na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191, z późn. zm.). W dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji z dnia [...] września 1997 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości wpisanym do księgi wieczystej był Skarb Państwa i w tej sytuacji Minister Budownictwa zasadnie uznał, że brak jest podstaw by twierdzić, że naruszone zostały przepisy o właściwości. Wprawdzie późniejsze decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mają charakter deklaratoryjny i stwierdzają nabycie własności przez gminę z mocy prawa z datą wejścia w życie tej ustawy, ale zawierają one również element konstytutywny. Gmina może bowiem dysponować mieniem komunalnym dopiero wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna. Do tego czasu gmina nie jest uprawniona do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji, a tym samym zarząd gminy nie może uznać się właściwym do rozpoznania sprawy o uwłaszczenie (por. postanowienie 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 6/01 - ONSA 2002/3/94). W postanowieniu powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że nie jest możliwy do zaakceptowania pogląd, iż w sytuacji, gdy nie została rozstrzygnięta sprawa komunalizacji mienia na rzecz gminy, nie ma organu właściwego w sprawie o uwłaszczenie przedsiębiorstwa. Oznaczałoby to, że pomimo prawnych podstaw do wszczęcia postępowania strona zostałaby pozbawiona prawa do rozpoznania jej sprawy. Byłoby to szczególnie rażące w sytuacji, gdy postępowanie komunalizacyjne na rzecz gminy w ogóle nie zostało wszczęte. Nabycie mienia przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa, jednakże bez decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy gmina nie ma tytułu do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia objętego komunalizacją, a tym samym zarząd gminy nie może uznać się właściwym do rozpoznania sprawy o uwłaszczenie. Dopóki nie ma decyzji komunalizacyjnej, dopóty nie można mówić, że dane nieruchomości nie są własnością Skarbu Państwa, Również Sąd Najwyższy, w wyroku z dnia 6 lutego 2004 r., sygn. akt II CK 404/02, lex nr 157282 wskazał, że decyzja komunalizacyjna stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja taka powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie mienia komunalnego stanowi uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny, gmina staje się bowiem następcą Skarbu Państwa. Zasadnie zatem odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowych na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Na prawidłowość tego poglądu nie ma wpływu powołanie się przez Prezydenta Miasta L. na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K. 30/03. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej to nie Trybunał Konstytucyjny, ale wnioskodawca – Rada Miejska w L. - w odniesieniu do uprawnień właścicielskich gmin oraz znaczenia decyzji komunalizacyjnej twierdziła, że legitymizujący skutek tej decyzji nie może stanowić podstawy do kwestionowania statusu gminy jako właściciela przed dniem jej wydania. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny przychylił się do tego poglądu, ale zupełnie w innym kontekście, dokonując systemowej wykładni art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, z późn. zm.) i stwierdzając, że nie dotyczy on komunalizacji dokonanej z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., niezależnie od tego czy decyzja potwierdzająca nabycie własności nieruchomości została już wydana, czy też nie. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.