I SA/Wa 1945/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. I SA/Wa 1945/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...], w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem I. C., S. C.. Orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] odmówiła przyznania I. C. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. C.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaznaczył, że osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) nie ma osób, o których mowa w pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ I instancji podał, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...].09.2015 r., znak [...], wynika, że S. C. został zaliczony do osób niepełnosprawnych od dnia 17.04.2015 r. I. C. pracowała natomiast zawodowo do [...].09.1989 r., a więc nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Od tej decyzji odwołała się I. C.. Zarzuciła, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 17 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych . Wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Kolegium wskazało, że Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem S. C. (ur. [...] r.). S. C. - osoba wymagająca opieki mocą orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2015 r. znak [...] został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 września 2018 r. Jednocześnie orzeczono, że wymaga długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zgodnie ze wskazanym orzeczeniem, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...].08.2015 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od dnia [...].04.2015 r. Wobec powyższego jego niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez niego 51 roku życia, a więc nie ulega wątpliwości, że nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyżej nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało , że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie Kolegium - w kontekście zarzutu odwołania wskazało, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 stwierdził o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale wyłącznie w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Uznano bowiem, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca miał na celu takie ukształtowanie przesłanek przyznawania tego świadczenia, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę. Powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wynikało z założenia, że osoby dorosłe, których niepełnosprawność nie powstała w okresie nauki, były najczęściej samodzielne i miały możliwość wypracowania własnych źródeł dochodu, a tym samym finansowania lub współfinansowania opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia budżetu państwa. W uzasadnieniu cytowanego wyroku Trybunał podkreślił, że istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów i uznał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, pozostawiając ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody. Zaznaczył jednak wyraźnie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie »prawa« do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki" . Jednocześnie Kolegium podkreśliło , że na dzień rozstrzygania sprawy ustawodawca nie poczynił żadnych zmian w ustawie w zakresie wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny. Organ wskazał ponadto, że w jego ocenie nie została także spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 ustawy dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę. Z oświadczenia odwołującej złożonego w dniu 26 października 2016 r., pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 k.k., jednoznacznie wynika bowiem, że odwołująca nie zrezygnowała z zatrudnienia aby sprawować opiekę nad mężem, bowiem odwołująca od wielu lat nie pracuje. Odwołująca oświadczyła, że pracowała zawodowo w okresie od 10 września 1987 r. do 11 września 1989 r., natomiast w okresie od 22 lutego 2007 r. do 19 sierpnia 2007 r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Nadto odwołująca oświadczyła: "Nie pracowałam zawodowo i nie zrezygnowałam z zatrudnienia w celu osobistej opieki nad mężem S. C.". A zatem Odwołująca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ wskazał, że wprawdzie z akt sprawy nie wynika z jakich powodów odwołująca nie podejmuje zatrudnienia, czy jest to związane z koniecznością opieki nad mężem, jednakże w ocenie Kolegium Odwoławczego uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem niespełnienie chociażby jednego z wymogów określonych w tym przepisie uzasadnia odmowę przyznania tego świadczenia . Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. C. W uzasadnieniu wskazała , że mąż choruje na raka płuc, ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji , w związku z czym nie może ona podjąć pracy zarobkowej. Zwróciła ponadto uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego cytowanego przez organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy, rozstrzygnięcie organu I instancji wskazało, że podstawą odmowy przyznania I. C. świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium ustaliło, że mąż wnioskodawczyni S. C., jest osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże przymiot niepełnosprawności uzyskał po ukończeniu 25 roku życia. Art. 17 ust. 1b u.ś.r. (na co wskazało Kolegium) był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału "przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej." Należy też zauważyć, że Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Prawidłowości tego stanowiska nie podważa także zakresowy charakter tego wyroku . Z uwagi na to, że unormowanie art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy tylko w części jest niekonstytucyjne, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie oznacza to, jak wynika z powyższych rozważań, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku TK, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia przepisu art. 17 ust. 1b oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Nadto, skoro TK nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 ust. 1 Konstytucji, wyrok TK nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności zakwestionowanej części przepisu, (por. Janusz Trzciński, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/3/15; Marcin Wiącek, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r" sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/153; Grzegorz Wąsiewski, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/136; Michał Ziółkowski, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/185). W omawianej sytuacji, w braku reakcji ustawodawcy, należy zatem odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją, tak jak to uczyniono w uwagach zamieszczonych powyżej. Skoro bowiem stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu, to Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę. Sądy związane są orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez ten Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa. Z uwagi na to, iż organy odmawiając przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej wydały rozstrzygnięcia na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) oraz art. 152 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, rozważyć czy Skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie w świetle pozostałych przepisów ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał bowiem , że wprawdzie z akt sprawy nie wynika z jakich powodów I. C. nie podejmuje zatrudnienia, czy jest to związane z koniecznością opieki nad mężem, jednakże w ocenie Kolegium Odwoławczego uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co wobec daty powstania niepełnosprawności S. C., nie ma w sprawie miejsca.